ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR AL AUTO 841 DEL 17 DE JUNIO DE 2025 Expediente: D-15.989 Con el acostumbrado respeto que profeso por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, procedo a aclarar mi voto frente al Auto 841 de 2025, por las siguientes razones: La controversia objeto de análisis en este proceso constitucional exige a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿En el trámite de la Ley 2381 de 2024, la Cámara de Representantes desconoció el principio de consecutividad previsto en el artículo 157 de la Constitución Política al abandonar el debate del texto que se discutía, esto es, el aprobado en primer debate por la Comisión Séptima Constitucional Permanente y, en su lugar, pasar a votar la proposición presentada para que la plenaria de la Cámara adoptara sin debate o discusión alguna y, por lo tanto, de forma íntegra el texto que ya había sido aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado de la República, con lo cual también se violó el principio de discusión? ¿En virtud de esa actuación también se violó el principio de bicameralidad? ¿La misma actuación por el contrario era válida para superar o evitar la posible obstrucción del trámite e impedir que el proyecto finalmente se archivara?
255. Con el propósito de absolver los problemas jurídicos planteados era necesario analizar como lo hice en la ponencia presentada y en la exposición realizada ante la Sala Plena (i) al proceso legislativo y las etapas que lo integran para el ejercicio de la función legislativa; (ii) el principio de publicidad; (iii) el contenido y alcance del principio de consecutividad como instrumental para el logro del principio democrático, en particular en los casos en los que se debaten y votan proposiciones aprobatorias de textos completos; (iv) el principio de la deliberación y el concepto "debate", su importancia en la labor legislativa y su relación con el principio de consecutividad, la elusión del debate y si la Corte es competente para analizar la calidad e identidad del debate; (v) el principio de bicameralismo dispuesto para cada una de las Cámaras que integran el Congreso de la República como órganos representativos de la Rama Legislativa en Colombia (vi) los vicios del proceso legislativo, insubsanables y subsanables; y, (vii) el ejercicio de maniobras dilatorias o prácticas obstructivas y su incidencia en la garantía del principio democrático y el principio de consecutividad. Por ello, para efectos de entender mi postura finalmente adoptada como ponente en este proceso al votar y suscribir el Auto 841 proferido en la fecha, con todo respeto resalto lo siguiente: A. El proceso legislativo y las etapas que lo integran para el ejercicio de la función legislativa para el ejercicio de la función legislativa
256. El artículo 150 de la Constitución establece que le corresponde al Congreso expedir las leyes. Estas, según se observa en varias normas de la misma Constitución, pueden ser ordinarias o especiales; estas últimas pueden ser estatutarias, orgánicas, aprobatorias de tratados públicos, aprobatorias del plan nacional de inversiones, aprobatorias del presupuesto, entre otras. Mientras las primeras se tramitan conforme a procedimiento legislativo ordinario, las otras, por disposición expresa de la Constitución, v, gr., los artículos 151 y 153 de la Constitución, tienen un contenido definido por ésta y/o están sometidas a un trámite legislativo especial que en algunas veces es cualificado.
257. Las leyes deben tener un origen reconocido por la Constitución. Al respecto, el artículo 154 superior indica que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras, mediante una propuesta de sus miembros, del Gobierno, por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución, o por las entidades señaladas en el artículo 156 siguiente; esto es, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, en materias relacionadas con sus funciones.
258. El proyecto de ley y el respectivo informe de ponencia deben ser publicados debidamente antes de darle curso a la iniciativa en la respectiva comisión permanente o plenaria.189
259. Una vez se haya aprobado el proyecto de ley en la correspondiente comisión, debe seguirse el mismo procedimiento en la plenaria de la respectiva cámara; luego, deberá observarse el mismo procedimiento en la otra cámara, para así, obtener la aprobación en primer y segundo debate de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, tal y como lo exige el artículo 157 de la Constitución.190
260. El artículo 160 superior determina que "[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días." Aquel mismo artículo establece que "[n]ingún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación." Asimismo, el voto de los legisladores es nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.191 Además, el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros y, para efectos del quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación, con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas. Por otra parte, las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los votos de los asistentes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.192 Por último, las leyes ordinarias y orgánicas deben ser aprobadas en máximo dos legislaturas,193 mientras que las leyes estatutarias deberán ser aprobadas en una sola.194 Los debates dentro del trámite legislativo
261. El artículo 157 de la Constitución impone la condición necesaria de que se surtan dos debates en cada una de las cámaras para que un proyecto se convierta en ley. Específicamente, un primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y un segundo debate en la plenaria de cada cámara. Además, estos debates deben ser completos e integrales para que lo aprobado tenga validez.195 La única excepción a esta regla es el caso de sesión conjunta de las comisiones permanentes de cada cámara, que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tiene lugar únicamente en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto que contiene el Plan Nacional de Inversiones y al proyecto que contiene el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones;196 y, (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que esté siendo conocido por el Congreso.197 De esta forma, se garantiza el principio democrático y se realiza el Estado Social y Democrático de Derecho.
262. De otro lado, los artículos 157 y 158 de la Ley 5° de 1992 señalan que si el ponente propone debatir el proyecto y esa proposición es aprobada, se abre la discusión respecto de los asuntos fundamentales que le conviene decidir a la Comisión, en primer término, luego de lo cual "se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión." Sobre la votación, los artículos 126 y 127 de aquella normativa establecen que "[n]ingún Senador o Representante podrá retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación", al tiempo que precisan que "entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno" y que "[t]odo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido."
263. En relación con las condiciones que deben cumplir los debates legislativos, la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Congreso, precisa algunos de los parámetros que orientan la materia: (i) la definición legal de debate (artículo 94, inciso 1, Ley 5ª de 1992); (ii) el momento de iniciación y de terminación del debate (artículos 94, inciso 2, 157 y 176, Ley 5ª de 1992); (iii) el quórum deliberatorio y decisorio requerido (artículos 95, y 117 a 119, Ley 5ª de 1992); (iv) las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos (artículos 96 a 105, Ley 5ª de 1992); (v) las condiciones para el aplazamiento del debate (artículo 107, Ley 5ª de 1992); (vi) la suficiente ilustración como condición para el cierre del debate (artículos 108 y 164, Ley 5ª de 1992); entre otros.
264. Sobre el concepto de "debate", esta Corporación ha explicado que dicha actividad en el Congreso de la República puede componerse de "la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio".198 Sin embargo, también ha aceptado que existe debate aun cuando no haya controversia.199
265. La Sentencia C-473 de 2004 explica que en el caso del debate que realizan las comisiones constitucionales permanentes, según el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992,200 éste tiene lugar, por regla general, después de la publicación del informe de ponencia y, excepcionalmente, tal como lo autoriza el artículo 156 de la misma Ley, antes de su publicación, pero después de la entrega de una reproducción del informe de ponencia a los miembros de la comisión respectiva, cuando así lo haya autorizado el presidente de la Comisión. En cuanto a la iniciación del debate de los proyectos de ley en comisiones, éste se inicia luego de la intervención del ponente del proyecto. Si la proposición con la que termina el informe es que se dé primer debate al proyecto, el debate se inicia sin necesidad de votarlo. Si la proposición es para archivar o negar el proyecto, se debate primero esta propuesta y cerrado el debate, se procede a su votación. Según el artículo 108 de la Ley 5° de 1992, el debate del proyecto puede terminar, luego de transcurridas 3 horas desde su iniciación, si cualquiera de los miembros de la respectiva corporación solicita que se declare la suficiente ilustración.201 El debate de artículos del proyecto también puede concluir si se solicita la declaratoria de suficiente ilustración respecto de artículos que hayan sido discutidos en dos sesiones.202
266. La suficiente ilustración se presenta cuando "en la respectiva célula la mayoría de los congresistas que la componen consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición."203 Específicamente, existe suficiente ilustración cuando: i. Se aprueba una moción, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos. Con ello, se garantiza la participación de las minorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate. ii. A solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones. iii. A pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria.
267. Conforme a lo anterior, la Corte ha entendido que no se violan las reglas sobre debate legislativo cuando no han intervenido todos los congresistas inscritos para hacerlo, después de que el debate se ha prolongado más de tres horas, o cuando el debate se ha organizado en bancadas. Lo anterior, en tanto las reglas que regulan la suficiente ilustración de los debates están destinadas a garantizar la participación democrática, mas no a regular la calidad o profundidad de los debates.204
268. Lo anterior no quiere decir que pueda vulnerarse el derecho de los congresistas al uso de la palabra. Precisamente, este derecho protege el principio democrático la participación de las minorías políticas. Particularmente, el artículo 96 de la Ley 5° de 1992 establece el derecho a intervenir y el artículo siguiente regula el tiempo y modo de estas intervenciones.205 Asimismo, el artículo 98 prevé que, en uso de la palabra, los oradores sólo podrán ser interpelados cuando se trate de la formulación de preguntas o en solicitud de aclaración de algún aspecto que se demande. Si la interpelación excede este límite o en el tiempo de uso de la palabra, el presidente le retirará la autorización para interpelar y dispondrá que el orador continúe su exposición. También, el artículo 100 alude a la réplica o rectificación, que puede hacerse por un tiempo máximo de cinco minutos. Finalmente, los artículos 102,206 103207 y 104208 hacen referencia a la duración, número y prohibición de intervenciones.
269. En definitiva, las normas que regulan el debate buscan garantizar que las decisiones tomadas por el Congreso sean informadas y discutidas entre todos los miembros, con el fin de proteger el principio democrático. Al respecto, esta Corporación ha explicado que: "En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cámara (Art. 157 C.P.), lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso tenga la oportunidad real de incidir en la adopción final de ley. También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrático. "Lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación."209
270. En suma, cada una de las cámaras y sus comisiones que integran el Congreso de la República tienen dentro del trámite legislativo el deber no sólo de votar las iniciativas legislativas sino de debatirlas de forma suficiente con el fin de que esa representación popular tenga una verdadera efectividad en el Estado Social y Democrático de Derecho y se garanticen de esa manera el principio democrático y los principios de transparencia y publicidad que deben informar la actividad legislativa.
271. En efecto, la importancia de los debates reglamentarios ha sido analizada por la Corte en varias oportunidades. En concreto, se ha aclarado que estos resultan constitucionalmente relevantes en cuanto persiguen blindar de legitimidad el concepto de Estado democrático y todo lo que comporta el sistema de la organización estatal. Por esa razón, el debate no equivale a la mera votación para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. "La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión - esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara."210 (Subrayas originales). Así, el debate exige deliberación previa a la votación e indispensable para llegar a ella, como se ha dicho, con suficiente ilustración sobre los asuntos discutidos; asimismo, la votación debe ser expresa y específica por parte de las respectivas comisiones y plenarias, con el fin de asegurar la participación activa de todas las instancias legislativas y no desconocer el carácter bicameral que identifica el Congreso de la República.211 De esta manera, se hace efectivo el principio democrático, ya que permite la intervención de las mayorías y minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República.212 En definitiva, si un proyecto no ha tenido los correspondientes debates en cada una de las células legislativas conforme a lo previsto en el artículo 157 de la Constitución, no puede convertirse en ley de la República.
272. En relación con lo anterior, esta Corporación ha establecido que los debates igualmente deben cumplir con los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. El principio de consecutividad implica una obligación con varias modalidades. Primero, supone que los debates se surtan de forma sucesiva, es decir, tanto en comisiones como en plenarias sin excepción. Así, este principio obliga a las comisiones y a las plenarias de las cámaras legislativas a estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración. Por consiguiente, la totalidad del articulado debe discutirse y votarse por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso.213 Igualmente, en cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones tal como lo indica el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Por último, las comisiones y las plenarias no pueden renunciar a su competencia y posponer la discusión que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso legislativo a un debate posterior, aún si es apremiante debido a la proximidad de la expiración del tiempo correspondiente.214
273. En conclusión, según las reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales: i. Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates, dos en cada cámara, consagrada en el artículo 157 C.P.; ii. Por lo tanto, ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; iii. La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formación de las leyes.215
274. Con todo, la aplicación del principio de consecutividad no debe realizarse de manera rígida, al punto de que se impida la introducción de cambios al articulado, pues ello desconocería el artículo 160 superior, que autoriza a cada una de las cámaras legislativas a realizar modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias a los proyectos de ley. Tal potestad no es absoluta, en tanto se encuentra limitada por el principio de identidad flexible.
275. Este principio se infiere del inciso segundo del artículo 160 constitucional según el cual: "(...) [d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias", con lo cual, la misma Constitución admite que no toda disposición contenida en un proyecto de ley debe haber sido aprobada desde el inicio del proceso legislativo y con idéntico contenido hasta su culminación. En todo caso, esta Corte ha señalado que el ejercicio de esta facultad demanda una carga de coherencia. Las modificaciones se podrán introducir siempre que "el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate."216 En otras palabras, "no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución."217 Por esa razón, si hay modificaciones sustanciales por una cámara al proyecto que inicialmente fue aprobado por la otra, debe volver a esta para que decida si acoge o no tales modificaciones; y, tratándose de modificaciones no sustanciales, el citado artículo 161 de la Constitución prevé la forma como deben conciliarse los textos aprobados en una y otra cámaras.218
276. Finalmente, el principio de unidad de materia encuentra fundamento en los artículos 158 y 169 de la Constitución. El primero establece que "[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella." El segundo indica que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido. Así las cosas, este principio tiene por objeto racionalizar y tecnificar la función legislativa, de tal manera que no se expidan disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley. De ese modo, se garantiza el principio de seguridad jurídica, que impone "darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo",219 el principio democrático, la publicidad y la vigencia del Estado de Derecho.
277. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene.220 En ese sentido, la unidad de materia no significa simplicidad temática, por el contrario, una ley puede referirse a varios asuntos siempre que entre estos exista una relación de conexidad objetiva y razonable.
278. Esta Corte ha precisado que el análisis de este principio no debe realizarse de forma rígida, hasta tal punto que anule el principio democrático. "Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley."221 En conclusión, la intensidad con la que se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia es de nivel bajo. Si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible.222
279. Recientemente, esta Corporación ha considerado que existe una conexión instrumental entre los principios de consecutividad e identidad flexible con el principio de unidad de materia, en virtud de la cual, es admisible introducir y discutir modificaciones al proyecto sin necesidad de repetir el trámite legislativo, siempre que se demuestre su unidad temática con el resto de la iniciativa. Desde esta perspectiva, el principio de unidad de materia sirve "para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad."223 El principio de la deliberación; el concepto "debate", su importancia en la labor legislativa y su relación con los principios de publicidad y de consecutividad; la elusión del debate; la Corte es competente para analizar la calidad e identidad del debate
280. El debate, su definición e importancia. En el proceso de formación de una ley, resulta esencial la realización del debate. El artículo 94 de la Ley 5 de 1992 indica que "[e]l sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye el debate. El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general".224 La Corte Constitucional, desde sus tempranos pronunciamientos, ha pretendido definir qué es el debate y cuál es su alcance. Al respecto, se ha pronunciado así: "La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto 'debate', que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido 'pupitrazo' o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara. 'Debate', según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa 'controversia sobre una cosa entre dos o más personas'. "En consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio".225
281. Dada la importancia y trascendencia del debate en el Congreso de la República, el procedimiento de formación de las leyes se ha dotado de importantes instrumentos que permiten racionalizarlo. Esto obedece a que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, "(...) la concepción que el Constituyente adoptó respecto del trámite de formación de la voluntad legislativa es deliberativa y pública".226 El debate es un requisito sine qua non en el proceso legislativo, y para que se pueda llevar a cabo, deben respetarse las formalidades que se exigen en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. No de otra manera se garantizará la anhelada "construcción conjunta de las propuestas normativas por parte de quienes integran el Congreso de la República".227 Solo con el respeto debido a las formas logrará garantizarse el principio democrático, en el marco de una república que se precia de fundarse en la soberanía popular y en el respeto al pluralismo.228
282. En ese sentido, de conformidad con lo establecido por esta Corte, el proceso legislativo debe respetar tres reglas generales: "Primera, el cumplimiento del "deber [de] construcción colectiva de las propuestas normativas", (...). Segunda, el mandato de racionalización del debate, en el que se encuentran circunscritos los principios de publicidad, consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Y, tercera, el respeto por el pluralismo, que guarda relación con las exigencias de quorum, mayorías y derechos de los partidos en oposición".229
283. Especialmente frente a las dos últimas reglas, la Corte Constitucional ha establecido, por un lado, que la racionalización del debate tiene "(ii.1) exigencias de publicidad -o conocimiento-, como la publicación del proyecto de manera previa al inicio del trámite en la comisión respectiva (Art. 157, numeral 1, CP); la necesidad de que en cada debate se cuente, también previamente, con un informe de ponencia (Art. 160, inciso 4, CP); el requerimiento de que el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria contenga la totalidad de propuestas que fueron consideradas y rechazadas en la comisión, con la exposición de las razones para esto último; y, la condición de que antes de las sesiones se haya convocado -anunciado- el proyecto para su estudio (Art. 160, inciso 5, CP)".230
284. Por otra parte, también ha señalado la Corte que el proceso legislativo tiene previstas -ya no como mecanismos de racionalización del debate sino como medidas que persiguen el respeto al pluralismo- herramientas dirigidas a garantizar "(...) los derechos de las minorías, a través de las exigencias de conformación del quorum deliberatorio y decisorio (Art. 145 CP), así como de las mayorías requeridas para la adopción de decisiones (Art- 146 CP), incluso algunas absolutas o cualificadas, como sucede con materias tales como las leyes estatutarias, en las que se requieren mayores consensos por la naturaleza y estatus de sus contenidos (Art. 153 CP)".231
285. Como se ha mencionado antes, si se cumplen las reglas que racionalizan el debate, se dota de legitimidad la decisión última que es adoptada por el Congreso de la República y que tiene forma de norma jurídica. El debate público, razonado y pausado de las iniciativas legislativas, es altamente deseable en contextos de confrontación, donde los desacuerdos sobre cuestiones fundamentales están a la orden del día. No en vano esta Corte ha reconocido que "en un país que es plural -y, por lo tanto, en el que los desacuerdos existen- y comprometido con la dignidad, la democracia no se manifiesta simplemente a partir del respeto a la regla de las mayorías, sino que exige, de manera particular en el Congreso de la República, permitir y promover el debate."232 Es precisamente por eso "(...) [q]ue el Congreso de la República [ha] sido concebido como un escenario de la razón pública".233 Para la Corte, esto "(...) no es irrelevante, sino que parece ser un elemento necesario para honrar la Constitución que como pacto de paz fue adoptada en 1991".234 En el trámite legislativo, ¿cuáles son los momentos del debate y sobre qué cuestiones debe recaer?
286. La Corte Constitucional ha reconocido que, una vez el proyecto es debidamente publicado y anunciado, y se han presentado los respectivos informes de ponencia sobre él, su deliberación debe llevarse a cabo en tres momentos perfectamente diferenciables: "(...) (i) la presentación y aprobación del informe de ponencia, en el que la mayoría expresa su conformidad con las orientaciones generales del proyecto contenidas en el informe de ponencia y manifiesta su voluntad de darle el debate correspondiente; (ii) la deliberación en torno al articulado del proyecto, que constituye un espacio para la discusión en torno a los contenidos específicos de la iniciativa; [y] (iii) la votación del articulado, el título y la manifestación de voluntad de que el proyecto discutido se convierta en ley".235
287. En el caso de las plenarias, se ha advertido que la discusión del articulado de un proyecto de ley inicia solo cuando el informe de ponencia positivo es aprobado.236 A su turno, el artículo 176 de la Ley 5 de 1992 establece, en su inciso segundo, que "[s]i la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos".237
288. Acto seguido, luego de la discusión del articulado, lo que procede es su votación. Ello, según la jurisprudencia constitucional y la Ley 5 de 1992, tiene ocurrencia cuando se presenta el escenario de la suficiente ilustración. Esto es, cuando "(i) transcurridas tres horas desde el inicio del debate, a solicitud de alguno de los congresistas se aprueba una moción de suficiente ilustración (art. 108); (ii) se aprueba una moción en el mismo sentido en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones (art. 164); (iii) cuando pese a no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y dar inicio a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria".238
289. En suma, el debate que garantiza la legitimidad de las decisiones adoptadas en el seno del Congreso de la República debe llevarse a cabo respetando las reglas contenidas en la Constitución. Con el objeto de que el mismo pueda desarrollarse, existen unas pautas que permiten su racionalización. Entre ellas se encuentran el principio de publicidad -según el cual los congresistas deben estar enterados de lo que se discutirá y votará-, y el principio de consecutividad -según el cual todo proyecto de ley deberá surtir todos los debates exigidos en la Constitución y la ley-. A su turno, todo debate debe desarrollarse, primero, sobre el informe de ponencia y, segundo, sobre el articulado de la propuesta. Una vez se surte el debate, procede la votación. Esto último puede ocurrir cuando la Mesa Directiva constate que, en el caso concreto, se presentó el fenómeno de la suficiente ilustración. La relación del debate con los principios de publicidad y consecutividad
290. Dicho esto, la Corte ha reconocido que, para que un proyecto sea ley, resulta imperioso que en su trámite se respeten -entre otros- los principios de publicidad y de consecutividad. El principio de publicidad exige que los congresistas de cada una de las cámaras conozcan, con anterioridad al debate, el contenido de la proposición o del proyecto que se somete a su consideración. Solo así los congresistas podrán intervenir en el debate público a favor o en contra de una iniciativa.
291. De este modo, si lo que se discute es un determinado proyecto de ley, aquel debe ser incluido en la Gaceta del Congreso. En todo caso, la Gaceta del Congreso no es la única herramienta que puede garantizar la publicidad en el trámite legislativo. En ocasiones, puede resultar complejo incluir en ella actos como las proposiciones, dado que las mismas se van presentando sobre la marcha y en la medida en que avanza la deliberación. En ese sentido, la Corte ha admitido que en casos como estos puede acudirse a otros medios que garanticen, con igual efectividad, el principio de publicidad. Lo importante es que no existan actuaciones ocultas, frente a las cuales los congresistas deban votar desconociendo su contenido.239 ¿Qué significa eludir el debate?
292. Siguiendo las reglas del principio de consecutividad ya enunciado, ninguna de las instancias del Congreso de la República (esto es, ni las comisiones permanentes, ni las plenarias del Senado de la República o de la Cámara de Representantes) puede eludir el debate. Eludir el debate, en su acepción más básica, es dejar de hacerlo o renunciar a él para que otra instancia lo realice. La Corte Constitucional ha establecido que la figura de la elusión del debate puede presentarse de dos maneras: formal o materialmente. La elusión formal del debate se presenta "cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a un momento posterior".240 De otra parte, la elusión material tiene lugar cuando "(...) pese a que se surte formalmente el debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa".241
293. Para la Corte Constitucional, verificar si hubo o no una elusión del debate es un ejercicio que solo se puede hacer a partir del análisis de cada caso concreto. La Corporación, sobre el particular, ha sostenido que "la elusión del debate constituye una cuestión de relevancia constitucional en tanto afecta el proceso deliberativo inescindible y necesario en el proceso de formación legislativa".242 Al mismo tiempo, ha resaltado "(...) que, aunque la jurisprudencia ha ido encontrando algunos eventos en los que dicha elusión afecta la validez de la norma respectiva, es necesario analizar en cada caso el evento expuesto, con miras a verificar "el grado de cumplimiento de los presupuestos de amplitud, participación y deliberación mínima que resultan necesarios para garantizar el proceso deliberativo y público que impuso el Constituyente de 1991 en el trámite de formación de la voluntad democrática".243 (Subrayas fuera de texto).
294. Con todo, aun cuando definir si hubo una elusión del debate sea un ejercicio que depende de cada caso concreto, la Corte, recientemente, ha resumido -sin pretensión de exhaustividad- aquellos escenarios en los que aquel vicio se ha constatado. En la Sentencia C-340 de 2024244 se señaló que puede haber una elusión del debate cuando: a) "[S]e omite el ejercicio de las competencias de las células legislativas mediante la delegación del estudio y aprobación de un texto a otra instancia para que allí se surta el debate".245 b) "[I]mplícitamente, la mesa directiva de la célula respectiva o los ponentes imponen la aprobación de la iniciativa con la exclusión del debate".246 c) "[D]e manera voluntaria y consciente, se aceleran las votaciones".247 d) "[S]e imponen las votaciones en bloque sin ninguna consideración ni presentación de su contenido antes de la votación".248 e) "[D]ada la extensión y el contenido de la iniciativa, los tiempos para debatir son escasos, los informes de ponencia se publican con poca antelación al debate o, sin mayores razones, se niegan las proposiciones de aplazamiento de la discusión".249 f) "[S]e hace una lectura plana, superficial, inadecuada o insuficiente de los informes preparados por subcomisiones o de las proposiciones, que no da cuenta, con total claridad, de los cambios aprobados o propuestos".250 Y g) "[E]n el trámite de la conciliación, la fe de erratas que preparan los congresistas designados para corregir los errores en el informe de conciliación (i) no es publicada "por lo menos con un día de anticipación" a la sesión en la que "se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias", o (ii) no es leída ni explicada antes de la votación".251
295. En todo caso, siempre que la Corte ha analizado si hubo una elusión del debate en un trámite legislativo concreto, ha sido cuidadosa en señalar que este escrutinio no implica determinar si el debate fue de calidad. En efecto -según se ha sostenido por la jurisprudencia constitucional- el estudio sobre la calidad del debate escapa de las competencias de la Corte. En contraste, lo que sí se debe estudiar, es (i) si las condiciones para el correcto desarrollo del mismo se dieron, y (ii) si el debate existió al menos en un mínimo grado, y en ese sentido la voluntad democrática se formó de manera adecuada en cada una de las instancias del Congreso de la República; cumpliendo así las exigencias previstas en el artículo 157 de la Constitución Política. Esto implica -por supuesto- verificar si los congresistas conocieron el proyecto de ley, y sobre él deliberaron y votaron.252 Con estos elementos, a continuación, se presentan tres ejemplos específicos en donde la Corte ha concluido que hubo una elusión del debate:
296. Primero. Cuando la Corte Constitucional ha observado un desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el fondo, ha comprobado que las comisiones permanentes han eludido el debate. Esto ha tenido lugar cuando las normas demandadas fueron discutidas en la plenaria de alguna de las cámaras, pero no en los debates que antecedieron. En esos casos, la Corte ha recordado (i) que toda iniciativa legislativa debe ser discutida en todos los debates previstos en la Constitución y la Ley (principio de consecutividad), y (ii) que, aunque las plenarias sí pueden incluir modificaciones a lo aprobado por las comisiones permanentes, lo que no es posible es que adopten textos absolutamente novedosos que no fueron objeto de deliberación previa y que no guardan conexión con la iniciativa (principio de identidad flexible).253 A manera de ejemplo, en el siguiente recuadro se encuentran algunos casos (antiguos y recientes) en los que esta Corte se ha referido a la anterior doctrina: SentenciaDecisiónC-801 de 2003La Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 47 y 48 de la Ley 789 de 2002. Encontró que el artículo 47 "(...) no fue objeto de primer debate por parte de las comisiones constitucionales permanentes de una y otra cámara, y, en segundo lugar, la Plenaria del Senado de la República optó por retirarla y trasladar la competencia a la comisión de conciliación".254 En ese orden, la Corte constató que la medida solo "fue debatida y aprobada en la Plenaria de la Cámara de Representantes".255 Respecto del artículo 48, se dijo que en las comisiones permanentes tampoco se discutió, pero que fue aprobado en la plenaria del Senado de la República. De allí que el artículo demandado desconoció la regla de los cuatro debates, establecida en el artículo 157 de la Constitución. La Corte recordó, como regla de decisión, que "[e]l debate parlamentario (...) consiste en el estudio, análisis y controversia que debe concluir en una decisión de improbar o no una norma legal propuesta".256 Este no se puede eludir.C-1056 de 2003El demandante señaló que -entre otros- los artículos 11, 18, 21 y 23 de la Ley 797 de 2003 (que establecieron diversas medidas en materia pensional), no fueron discutidos en las comisiones permanentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Empero, fueron aprobados como artículos nuevos en las plenarias de ambas células. La Corte encontró que estos artículos desconocieron el principio de consecutividad. Con ello, declaró la inexequibilidad de los artículos referidos.C-1113 de 2003La Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 112 de la ley 788 de 2002 "[p]or la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones". El artículo creó la denominada cuenta única notarial, en la que debían depositarse los ingresos de las notarías. La norma no fue debatida ni votada en las primeras instancias del trámite legislativo, y solo fue discutida en la plenaria de la Cámara de Representantes. Por ello, la Corte concluyó que hubo una elusión del debate en este caso.C-1147 de 2003La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 115 de la Ley 788 de 2002, luego de advertir que este artículo no fue discutido y votado en la Comisión Cuarta del Senado de la República, aunque sí fue aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes. Por esta razón, se desconoció el principio de consecutividad.C-1152 de 2003En esta providencia, la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002. Esto obedeció a que los mismos no fueron debidamente discutidos y votados en las comisiones permanentes, sino aprobados en instancias posteriores. Por ello, se desconoció el principio de consecutividad.C-370 de 2004La Corte declaró la inexequibilidad -entre otros- de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 818 de 2003, "por la cual se dictan normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones." En primer lugar, la Corporación recordó que "(...) cuando el órgano legislativo ha eludido ya su deber de deliberar, ora el de votar las iniciativas legislativas, la Corte con el fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución y por ende de los principios antes mencionados, ha declarado la inexequibilidad de varios preceptos expedidos en dichas condiciones".257 En segundo lugar, concluyó que los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 818 de 2003, habían sido eliminados en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, pero adoptados luego como artículos nuevos en la plenaria de la misma Cámara. Por ello, en su trámite se desconocieron los principios de consecutividad e identidad.258C-084 de 2019En esa oportunidad, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, "[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones". La norma demandada creaba "una contribución especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia arbitral".259 El artículo fue introducido en los informes de ponencia que se presentaron ante las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. La Corte concluyó que el artículo demandado no fue sometido a discusión en el primer debate que se llevó a cabo en comisiones conjuntas, y que además contenía una materia separable y autónoma.C-219 de 2024La Corte declaró la exequibilidad del "parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 10 de la Ley 2277 de 2022". Los demandantes indicaron que el 95% de este artículo no fue discutido en el primer debate que se surtió en comisiones conjuntas. Y que aquel fue adicionado y modificado en una inmensa proporción en el debate que se desarrolló en las plenarias de ambas cámaras. La Corte concluyó, en contraste con lo advertido por los actores, que durante todo el trámite legislativo la norma demandada mantuvo cinco ejes definitorios. Luego, indicó que las modificaciones incluidas al artículo en las plenarias de las cámaras no podían calificarse como autónomas o separables. Por ello, estimó que la norma sí cumplió con el debate mínimo exigido en este tipo de casos, y sí respetó la regla de los cuatro debates.
297. Segundo. De otro lado, en algunos casos la Corte ha concluido que el legislador eludió el debate porque, en el trámite legislativo, se desconoció el principio de publicidad. Se trata de casos donde, sin conocer el contenido y alcance de las iniciativas legislativas, los congresistas procedieron a decidir sobre ellas y a votarlas. Por supuesto, como se ha visto en los párrafos que anteceden, una propuesta legislativa no puede ser discutida y votada si antes no se garantiza su conocimiento pleno por parte de los congresistas. En las siguientes sentencias se realizó un análisis de este asunto.
298. Sentencia C-481 de 2019. En ese caso se presentó un escenario similar (aunque no idéntico) al que se discute en esta causa. En el trámite de formación de la Ley 1943 de 2018, se advirtió que, en la última sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes, se decidió acoger íntegramente el texto que había sido aprobado por el Senado de la República. El texto que en ese momento se votó por la plenaria de la Cámara, había sido aprobado por el Senado la noche anterior. En esa medida, la Corte se preguntó si los representantes lo conocieron, antes de proceder con su deliberación y votación. También se propuso definir si se habían desconocido los principios de publicidad y de consecutividad.
299. En su parte dogmática, y con el ánimo de que se resolviera de fondo el cargo que había sido formulado, la Corte resaltó el importante rol que juegan ambas cámaras en el Congreso de la República, y también se refirió ampliamente a los principios de publicidad y de consecutividad. Dicho esto, la Corte reconoció que, en el proceso legislativo, la proposición que buscaba aprobar el texto adoptado por el Senado de la República fue leída y explicada.
300. Sin embargo, advirtió (i) que con la proposición mencionada no se acompañó "el texto normativo respectivo".260 (ii) Que el texto aprobado por el Senado de la República "(...) fue publicado en la Gaceta del Congreso el veintiuno (21) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), según consta en la Gaceta del Congreso 1152, [esto es] con posterioridad a su adopción por la Cámara de Representantes el dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)".261 (iii) Que en el trámite legislativo no existió constancia de "que se hubiera leído o distribuido una copia impresa del texto de la proposición sometida a votación". (iv) Que, aunque uno de los senadores explicó oralmente el texto aprobado por el Senado, dicha exposición no cumplió con el "grado de suficiencia y especificidad exigido por la jurisprudencia".262 Y (v) que ni "durante la lectura de la proposición, ni en la explicación posterior de la misma, así como tampoco en el curso de la discusión (...)"263 se informó a los representantes que la proposición había sido publicada en la página web, de allí que no pudo afirmarse que ellos estuvieran enterados de esta última circunstancia.
301. Por todo este conjunto de hechos, la Corte concluyó que en la plenaria de la Cámara de Representantes los congresistas no conocieron con suficiencia el texto aprobado por el Senado de la República. Texto que terminaron votando y adoptando. En esa medida, al vulnerarse el principio de publicidad, se vulneró también el principio de consecutividad.264 Por ello, se declaró la inexequibilidad de la ley demandada.
302. Sentencia C-415 de 2020. En esa oportunidad, el demandante había sostenido -entre otras cosas- que la Ley 1955 de 2019 se había adoptado sin sujeción al principio de publicidad, dado que la plenaria del Senado de la República había acogido el texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes sin que el mismo hubiere sido debidamente conocido por los senadores. Por ello, la Corte se preguntó si el referido texto había sido debidamente publicado y, por tanto, si los senadores conocían las materias que estaban votando.
303. En respuesta, la Corte advirtió que dicha publicación sí tuvo lugar. En efecto, encontró (i) que el texto discutido y votado "(...) fue publicado en las páginas web de la Cámara y del Senado, como mecanismo alternativo válido de publicación (art. 156, Ley 5ª de 1992)".265 (ii) Que, "[l]os coordinadores ponentes -informe positivo- aclararon y precisaron a la plenaria del Senado lo que había resultado modificado en la plenaria de la Cámara".266 Y (iii) que la proposición que buscaba aprobar el texto adoptado por la plenaria de la Cámara de Representantes "(...) se acompañó del articulado del PND y las bases del mismo".267 Por ello, declaró la exequibilidad, "por el cargo de violación del principio de publicidad, [de] la Ley 1955 de 2019".268
304. Sentencia C-074 de 2021. En ese caso, la Corte revisó la constitucionalidad de un proyecto de Ley Estatutaria.269 Allí sucedió que "en la sesión de la Cámara de Representantes del día 20 de junio de 2019 se acogió una proposición consistente en adoptar el texto aprobado por la plenaria del Senado en la mañana de ese mismo día".270 La Corte procedió, entonces, a estudiar si el texto que fue finalmente votado por la plenaria de la Cámara de Representantes, se publicó de manera debida y si, en consecuencia, los congresistas lo conocían antes de proceder con su votación.
305. Luego de hacer referencia al escrutinio realizado en la Sentencia C-481 de 2019, la Corte estimó que lo que correspondía en este caso era (i) evaluar qué tan diferente era el informe de ponencia que se presentó a la plenaria de la Cámara de Representantes para discusión, respecto del texto que había adoptado la plenaria del Senado de la República. Y (ii) en caso de que los textos hubieren sido distintos, identificar si las diferencias fueron suficientemente explicadas en el curso del debate, o no. Así entonces, la Corte revisó ambos textos, y concluyó que -en un grado importante- eran distintos. Además, advirtió que sobre esas diferencias no hubo suficiente ilustración. Por ello, y ante el incumplimiento del principio de publicidad, declaró inconstitucional el proyecto.
306. Sentencia C-314 de 2022. En esa oportunidad, la Corte Constitucional se preguntó si en el trámite de la Ley 2155 de 2021, "[p]or medio de la cual se expide la Ley de inversión social y se dictan otras disposiciones", se desconoció el principio de publicidad cuando los informes de ponencia que se presentaron para adelantar el segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes fueron publicados, aproximadamente, 15 horas antes del inicio de su discusión. Para el demandante, la publicación de los mencionados informes con este lapso de antelación impidió que los congresistas conocieran en tiempo su contenido y se formaran una opinión sólida sobre el articulado que votarían. De cualquier manera, la Corte Constitucional advirtió que el principio de publicidad no se había desconocido porque se comprobó (i) que el proyecto, en el primer debate que se surtió en comisiones conjuntas, había sido suficientemente conocido por los congresistas; (ii) que los cambios realizados para segundo debate al texto que había sido aprobado en el primer debate habían sido menores; y (iii) que los congresistas, en el segundo debate, realizaron proposiciones al articulado y además presentaron informes de ponencias negativos o alternativos. Todas estas actuaciones -señaló la Corte- permitían entender que los congresistas conocían la iniciativa y que, por tanto, podían discutirla y votarla. Por ello se declaró la exequibilidad de la ley, dado que, al no desconocerse el principio de publicidad, tampoco se pasó por alto el de consecutividad.
307. Tercero. Este escenario corresponde a los casos restantes. Es decir, a aquellos en que los demandantes no atacaron una norma jurídica porque su discusión se hubiere dado en las plenarias y no en las comisiones permanentes, o porque en su trámite se hubiere vulnerado el principio de publicidad. En concreto, se trata de casos donde la Corte declaró la inexequibilidad de leyes luego de advertir que -de manera cierta- hubo un incumplimiento al deber de debatir. Deber que recae sobre ambas cámaras del Congreso de la República. A continuación, se resumen algunas sentencias que se han pronunciado en ese sentido.
308. Sentencia C-668 de 2004. A la Corte le correspondía decidir -entre otras cosas- si el artículo 16 del Acto Legislativo 01 de 2003 "por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones", debía declararse inexequible, dado que no fue adecuadamente debatido en la plenaria de la Cámara de Representantes. En ese caso, el presidente dio lectura a la proposición que sugería la aprobación del artículo mencionado, e inmediatamente ordenó abrir la votación. Es decir, cercenó la posibilidad de debatir el artículo y su contenido. Ante este actuar, la Corte declaró la inexequibilidad de la norma aludida sosteniendo que "(...) para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir".271
309. Sentencia C-133 de 2022. En esta Sentencia, la Corte declaró la inexequibilidad del proyecto de Código Electoral.272 Es de resaltar la reflexión que allí realizó la Corporación respecto de la figura de la elusión del debate. En esencia, se advirtió que este vicio se había presentado porque el Congreso de la República había acelerado el trámite legislativo a partir de diversas figuras (algunas de ellas de origen legal o constitucional), que al final contribuyeron a la disminución o eliminación de las posibilidades de deliberación.
310. La Corte se refirió a medidas como la de emitir un mensaje de urgencia; haber adelantado el primero de sus debates en comisiones conjuntas; haber convocado a sesiones extraordinarias para aprobar el informe de conciliación; haber debatido el proyecto de forma semipresencial o totalmente virtual; haber votado una inmensa mayoría de sus artículos en bloque; o haber hecho uso de subcomisiones que, en últimas, terminaron por estudiar las proposiciones directamente, reemplazando así a las cámaras en la realización del debate. La Corte señaló que la mayoría de estas situaciones no constituían vicios si se analizaban individualmente, sin embargo, vistos en conjunto, sí habían sido útiles para evitar un grado mínimo de deliberación sobre un proyecto de ley estatutaria que, además, buscaba modificar la regulación en materia electoral del país y tenía más de 250 artículos.273
311. Sentencia C-340 de 2024. En esta providencia, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de un nuevo proyecto de Código Electoral.274 Y esto lo hizo por diversas razones (el no agotamiento del requisito de consulta previa, la no realización de un análisis de impacto fiscal, y la elusión del debate). Para lo que interesa a este asunto, conviene referirse a las razones por las cuales la Corte estimó que, en ese caso, se había eludido el debate. Esto obedeció, como ocurrió con el estudio que se llevó a cabo en la Sentencia C-133 de 2022, a un compendio de irregularidades que, vistas en conjunto, permitían concluir que los espacios de deliberación no fueron suficientes. Estas irregularidades fueron las siguientes: "Primera, la votación de artículos en bloque, a pesar de que (i) los bloques no tenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueran votados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generaba esta metodología. Segunda, la confusión que se generó durante la votación del proyecto de ley en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por la doble numeración del articulado sometido a consideración. Tercera, la aprobación de textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Cuarta, la falta de publicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la Plenaria de la Cámara y del informe de la subcomisión designada para analizarlas. Y quinta, el desconocimiento el principio de publicidad de la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República".275
312. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, hay elusión del debate cuando, en un trámite legislativo, no se garantizan las condiciones para el correcto desarrollo del mismo o aquel es inexistente. Si como resultado de este análisis -que no debe centrarse en la calidad de la deliberación sino en su existencia-, se concluye que se presentó una elusión del debate, la Corte debe declarar la inexequibilidad de la Ley frente a la cual dicho vicio se presentó. A manera de ejemplo, la Corte ha declarado la inexequibilidad de leyes, con ocasión de este vicio, cuando (i) ha observado un desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible, tras comprobar que las comisiones permanentes han omitido su deber de deliberar; (ii) los congresistas, sin conocer el contenido y alcance de las iniciativas legislativas, han decidido sobre ellas y las han votado; y (iii) se han presentado una serie de irregularidades que, vistas en conjunto, permiten concluir que el debate fue aparente o irreal. El principio bicameral dispuesto para el Congreso de la República como órgano representativo de la Rama Legislativa
313. El término bicameralismo se refiere a la organización de las instituciones legislativas en dos cámaras o asambleas que comparten la función legislativa del poder público.276 Para este concepto, las cámaras que integran el congreso o parlamento tienen circunscripciones distintas, lo que implica que el origen de la voluntad que determina su composición es diferente, permitiendo que diversas voces y segmentos de la población sean representados.277
314. Para la teoría constitucional, no existe un único modelo de bicameralismo, de hecho, algunos autores han descrito el bicameralismo como un concepto en búsqueda de una concepción.278 Sin embargo, el núcleo esencial del bicameralismo radica en la existencia o no de una segunda cámara legislativa, lo que genera relaciones de poder y de control en la labor del legislativo.279 El bicameralismo no es un concepto novedoso para el derecho constitucional occidental; sus orígenes se pueden encontrar en la civilización sumeria,280 en la antigua Grecia,281 así como en la Roma republicana.282
315. En cuanto a sus antecedentes más recientes, se destaca el sistema inglés o modelo de Westminster,283 y el sistema constitucional de los Estados Unidos de América.284 El modelo de Westminster se caracteriza por la adopción de un sistema de gobierno parlamentario y un parlamento bicameral. El parlamento se compone de dos asambleas legislativas denominadas la Cámara de los Comunes y la Cámara de los Lores. La Cámara de los Comunes tiene un carácter democrático y popular, sus miembros son elegidos mediante voto popular directo, lo cual garantiza que su composición y decisiones representen la voluntad de la ciudadanía.285 En contraste, la Cámara de los Lores reúne a miembros no electos, como pares hereditarios, obispos y personas designadas por sus méritos, lo que le confiere un origen menos democrático pero orientado a la revisión, al consejo y a la representación de intereses históricos y especializados, como es el caso de velar por las costumbres y tradiciones del Reino Unido.286
316. El equilibrio entre la Cámara de los Comunes y la Cámara de los Lores permite que intereses provenientes de diferentes sectores de la sociedad sean escuchados, asegurando una perspectiva amplia en el proceso legislativo. Sin embargo, existe una prelación de la Cámara de los Comunes debido a su legitimidad democrática. Este principio quedó plasmado en importantes reformas legislativas como los Actos del Parlamento de 1911 y 1949, que limitaron los poderes de la Cámara de los Lores, reduciendo su capacidad de vetar las decisiones de los Comunes, lo cual consolidó la supremacía del mandato popular.
317. En lo referente al modelo constitucional de los Estado Unidos, la Convención Constitucional de 1787 estableció un modelo bicameral compuesto por el Senado y la Cámara de Representantes, que en conjunto forman el Congreso Federal. Este diseño fue establecido como mecanismo de equilibrio entre los estados y los ciudadanos, permitiendo la representación tanto de las entidades federativas como de la población.287
318. En términos organizativos, la Cámara de Representantes se caracteriza por una representación proporcional a la población de cada estado, por lo cual los estados más poblados cuentan con un mayor número de representantes, mientras que los menos poblados tienen una representación más reducida, empero en ningún caso puede ser menor a un representante. La Cámara de Representantes en los Estados Unidos, está integrada por cuatrocientos treinta y cinco (435) miembros, elegidos por un período de dos años, lo que refleja de manera directa los cambios en la opinión pública. Dentro de sus competencias exclusivas se encuentra la capacidad de ser la instancia inicial de proyectos de ley relacionados con temas tributarios y del presupuesto, así como el primer paso en los procesos de juicio político o "impeachment".288
319. Por su parte, el Senado de los Estados Unidos está compuesto por dos (2) senadores por cada estado de la unión, sin importar el tamaño de su población. Esto asegura que todos los estados tengan la misma representación en el Senado, el cual está integrado por cien (100) miembros, elegidos por un período de seis (6) años con elecciones escalonadas donde se renueva un tercio cada dos (2) años. Dentro de las funciones exclusivas se encuentran la confirmación de nombramientos de altos funcionarios federales; los jueces y magistrados federales, así como ser jurado en los juicios políticos.289 El bicameralismo en Colombia
320. Como parte de la tradición jurídica occidental, el derecho constitucional colombiano ha adoptado la idea del bicameralismo en repetidas ocasiones. Esta se encuentra en las Constituciones Políticas de 1821,290 1830,291 1832,292 1843,293 1853,294 1858,295 1863,296 1886,297 y en la Constitución de 1991.298
321. Durante la Asamblea Nacional Constituyente, la estructura, composición y funcionamiento del órgano legislativo fue objeto de un intenso debate, en especial entre los constituyentes Álvaro Echeverri Uruburu, promotor del legislativo unicameral y el profesor Hernando Yepes Arcila, defensor del bicameralismo.299
322. El delegatario Álvaro Echeverri Uruburu planteaba que una cámara no puede funcionar como freno o instancia de reflexión frente a la otra si ambas están integradas por miembros del mismo partido político. Según su análisis, la disciplina partidista prevalece sobre la autonomía legislativa, anulando el presunto equilibrio que el bicameralismo busca garantizar. Asimismo, destacaba la necesidad de otorgar mayor eficacia a la actividad legislativa, por cuanto en las sociedades modernas, y especialmente en las subdesarrolladas, la legislación debe avanzar al ritmo de los acontecimientos y ajustarse a las necesidades reales de la población. En este contexto, señalaba que la producción legislativa en un sistema bicameral resulta dispendiosa, lenta y excesivamente compleja, lo que ha llevado en ocasiones a delegar facultades legislativas al Ejecutivo.300
323. El Delegatario Echeverri también subrayaba la falta de normas claras para resolver las diferencias entre las cámaras en sistemas bicamerales, como en el caso colombiano, lo cual agravaba la ineficiencia del proceso legislativo. En su criterio, el bicameralismo había perdido su justificación histórica con las reformas constitucionales de 1945 y 1968, que eliminaron las diferencias estructurales entre ambas cámaras al establecer elecciones directas para el Senado y alinear los períodos de los representantes con los de los senadores. Estas reformas, en su opinión, diluyeron la razón de ser del sistema bicameral.301
324. Finalmente, sostuvo que el unicameralismo ofrecía ventajas significativas al permitir la reducción del número de legisladores, lo que facilitaba la fiscalización por parte de los ciudadanos y fomentaba la calidad individual de los congresistas. Asimismo, consideraba que una menor cantidad de miembros mejoraba la eficacia del trabajo legislativo y evitaba la "masificación" que podía opacar a los legisladores más destacados. Para Echeverri, el mantenimiento del bicameralismo en Colombia respondía más a una inercia política y a la resistencia al cambio que a una verdadera necesidad funcional del sistema.302
325. Por su parte, el constituyente Hernando Yepes Arcila presentó una ponencia a favor de la estructura bicameral, respaldada por los constituyentes Alfonso Palacios Rudas y Antonio Galán Sarmiento, que sustentaba las ventajas del bicameralismo en tres razones universales y en dos argumentos propios del derecho constitucional colombiano.303
326. Sobre las tres razones universales, Yepes Arcila expuso que: (i) el bicameralismo permitía la representación de todos los estamentos de la sociedad; (ii) la idea de dos cámaras vinculaba el volumen de población al número de representantes en alguna de ellas, mientras que en la otra se aseguraba el equilibrio entre las regiones que conformaban el territorio nacional, lo cual daba una expresión política a dos realidades vigentes: el conjunto nacional de ciudadanos y la personalidad de las fracciones territoriales, y (iii) un arquetipo de orden racional diferenciaba dos cámaras, configurando una asamblea de "juniors" con carácter renovador, y una asamblea de "seniors" con un conservadurismo reflexivo, lo que permitía que esta última operara como un moderador de las decisiones más impulsivas.304
327. Para Yepes Arcila, el bicameralismo colombiano tenía un propósito teleológico claro: estructurar el órgano legislativo para garantizar su control interno. Este sistema evitaba los riesgos asociados a una asamblea única, como su propensión al tumulto y la violencia, debido a su gran tamaño y a su inclinación a ejercer un poder excesivo. Una asamblea única al surgir de la voluntad popular podría pretender representar soberanamente al pueblo, perdiendo de vista la necesidad de moderación. La dualidad de cámaras hacía que la acción legislativa dependiera del acuerdo entre dos asambleas, lo cual excluía la omnipotencia de cada una y aseguraba un proceso más moderado y reflexivo en la toma de decisiones.305
328. Además, el trámite bicameral de las leyes enriquecía el debate, fomentaba la crítica constructiva y estimulaba la creatividad de los congresistas. Esto resultaba relevante en la actualidad, cuando la complejidad de las relaciones sociales y económicas exigía una legislación técnica y cuidadosamente elaborada. Yepes Arcila también subrayaba que el bicameralismo era casi inseparable del régimen presidencial auténtico, toda vez que la subdivisión del poder legislativo en dos cámaras impedía que el ejecutivo asumiera un papel demasiado preponderante.306
329. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 decidió mantener el diseño bicameral para la Rama Legislativa. En el artículo 114 de la Constitución Política se estableció que el "Congreso de la República estará integrado por el Senado y la Cámara de Representantes". No obstante, a pesar de mantener los nombres atribuidos por la Constitución de 1886 a las cámaras legislativas del Congreso, el diseño institucional de 1991 definió orígenes representativos diferenciados, lo que tiene implicaciones distintas desde la perspectiva constitucional, especialmente en su impacto sobre las formas de representación democrática y el equilibrio de poderes entre las cámaras legislativas. Al preservar la estructura bicameral, el constituyente buscó garantizar la representación de intereses diversos en cada cámara, dado su origen distinto.
330. Además de la división bicameral entre el Senado y la Cámara de Representantes, ambas corporaciones se estructuran en comisiones, con el propósito de especializar el trabajo legislativo según materias y competencias específicas. Esta organización permite que cada comisión lleve a cabo un debate técnico y detallado sobre los proyectos de ley, lo cual asegura un análisis profundo antes de su discusión en las plenarias. Mientras que las comisiones se enfocan en el estudio especializado de los proyectos, las plenarias abordan principalmente el debate político, evaluando la conveniencia de la aprobación del proyecto. Esta diferenciación no implica una separación absoluta entre el análisis técnico y el político en cada instancia. Tanto en las comisiones como en las plenarias pueden abordarse ambos aspectos dado que el proceso legislativo mantiene una simetría en el desarrollo de los debates.
331. Ahora, la organización y composición del Congreso de la República no afecta el nivel de representación democrática entre los Senadores y los Representantes a la Cámara. Por cuanto la Constitución Política establece expresamente que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa como el Congreso, representan al pueblo y deben actuar en función del bien común, tal como lo dispone el artículo 133 de la Carta Política.307
332. En este punto es importante distinguir entre el método de composición del Congreso y la naturaleza del mandato representativo. El diseño institucional sobre la composición está concebido para garantizar que las regiones, así como las mayorías étnicas y políticas, obtengan instancias adecuadas de participación en el Legislativo, sin descocer la representación legitima de las minorías. Sin embargo, una vez conformado el Congreso, el mandato que ejercen los congresistas se refiere a la Nación colombiana en su conjunto, sin perjuicio de las formas especiales de representación de minorías establecidas en la Constitución.308
333. El bicameralismo colombiano presenta características que resaltan diferencias y complementariedades entre las cámaras. Al revisar la Constitución Política y la Ley 5 de 1992, el Congreso de la República tiene las siguientes funciones: (i) constituyente, (ii) legislativa, (iii) control político, (iv) judicial, (v) electoral, (vi) control público y (vii) de protocolo.309
334. Ambas cámaras comparten facultades legislativas y están sometidas a las mismas normas. Sin embargo, los proyectos de ley relacionados con tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, mientras que aquellos referidos a las relaciones internacionales deben comenzar en el Senado.310 Ahora, en el ejercicio de la función legislativa, esto es la elaboración de leyes, se requiere la voluntad concurrente de ambas cámaras de aprobar los proyectos de ley. No obstante, cada cámara tiene de forma separada una especie de poder de veto, debido a que su voto negativo impide que el proyecto se convierta en ley y, según sea el caso, inhibe o deja sin efecto el pronunciamiento de la otra cámara. Efectos y repercusiones del bicameralismo en el proceso legislativo Colombiano
335. La existencia del bicameralismo en el proceso legislativo implica que ambas cámaras, Senado y Cámara de Representantes, compartan la función legislativa del Congreso. La Corte Constitucional ha destacado que "el Congreso de la República se compone del Senado y la Cámara de Representantes, lo cual evidencia la estructura bicameral, cuyo fin es permitir un mayor pluralismo al interior de la rama legislativa y darle mayor integridad al proceso legislativo, al pretender otorgar igual respeto y consideración a los intereses de diversos partidos, movimientos políticos, al igual que a los intereses nacionales, regionales y locales. Esta multiplicidad de intereses, que se concreta en la existencia de dos cámaras colegiadas, con distintos orígenes en su forma de elección, busca ampliar la deliberación pública, así como la realización de acuerdos y transacciones entre los diversos representantes, con especial respeto por las minorías en el seno del órgano legislativo. Finalmente, en la ingeniería constitucional, este diseño implica un control intraorgánico, donde al interior del legislativo, una cámara actúa como freno de la otra" (negrilla fuera del original).311
336. En términos prácticos, la organización bicameral consiste en que ningún proyecto de ley podrá convertirse en norma si no recibe el debate y la aprobación por cada una de las células y cámaras legislativas. En efecto, el número de debates que exige la Constitución "es una expresión del diseño bicameral adoptado por el Constituyente, y del reparto de tareas que la Carta prevé entre las comisiones permanentes y las plenarias de cada una de las Cámaras".312 Sobre este punto, el artículo 157 de la Constitución Política resulta claro al definir que: "ARTÍCULO
157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno". (negrilla fuera del original)
337. En ese sentido, el mandato constitucional es claro al otorgar autonomía legislativa tanto a las comisiones permanentes de las cámaras como a las respectivas plenarias para decidir de manera independiente si un proyecto de ley debe ser aprobado o rechazado en primer o segundo debate. Esto refuerza la organización bicameral, en la cual las decisiones adoptadas por cada cámara son determinantes: la aprobación en una cámara permite la continuación del trámite legislativo, mientras que su rechazo implica su finalización. Lo anterior implica la existencia de un componente intraorgánico del sistema de frenos y contrapesos, "en tanto una de las células legislativas está facultada para ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los excesos en que pudiere incurrir".313
338. Establecer un procedimiento legislativo reiterativo no fue un capricho del constituyente de 1991, por el contrario, responde a la naturaleza misma del bicameralismo donde la "división del cuerpo legislativo en dos cámaras tiene la ventaja evidente de remediar las precipitaciones y los errores a los que tan fácilmente está expuesta una asamblea deliberante. Con una asamblea única esas decisiones irreflexivas y dañinas tienen consecuencias inmediatas y [pues] entran necesariamente en la ley. Devienen irreparables al menos por cierto tiempo, y solo pueden ser enmendadas por una ley que las [derogue] a expensas de la dignidad y la consideración de la asamblea. Cuando existen dos cámaras hay serias oportunidades para que las precipitaciones de que una no contagie a la otra, la cual tendrá tiempo de reflexionar; Los aciertos de una podrán ser corregidos por la otra antes que el proyecto que los contiene se convierta en ley".314
339. La jurisprudencia constitucional ha establecido que esta modalidad de trámite legislativo privilegia el principio democrático al permitir la expresión de todas las corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras. Este enfoque busca garantizar que las decisiones políticas sean el resultado de una reflexión pausada y una confrontación abierta de posiciones. De esta manera, se evita que las plenarias se limiten únicamente a aprobar o rechazar los textos provenientes de las comisiones, asegurando la posibilidad de modificarlos, adicionarlos o recortarlos, lo que enriquece el debate legislativo y fortalece el proceso democrático.315
340. En este panorama, el trámite legislativo dispuesto por la Constitución Política se despliega como una sinfonía de deliberaciones, debates, proposiciones y votaciones, donde cada movimiento se ejecuta con precisión para posibilitar o no, la realización del siguiente. En efecto, el artículo 157 de la Carta Política ordena que todo proyecto de ley debe atravesar por cuatro (4) debates; es decir, un tránsito por cada una de las cámaras, imprimiendo un orden a la actividad legislativa acorde con la estructura bicameral, en la que se privilegia la deliberación y la democracia participativa sobre la eficiencia y la rapidez en la aprobación de las normas.
341. Bajo este esquema bicameral, la Constitución Política de 1991316 transformó el principio de la identidad rígida en el procedimiento legislativo previsto en la Constitución de 1886, por el principio de identidad flexible. Al respecto la Corte ha establecido que: "Resalta la Corte que la consideración de la identidad del proyecto discutido como principio rector del procedimiento legislativo es anterior a la Constitución de 1991. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley según encargo del texto constitucional de 1886, se había pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles ningún tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la República; razón por la cual la máxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en día, sino absoluta puesto que partía de la ilegitimidad de cualquier decisión adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas. "Esta compresión fue modificada por la Constitución de 1991, cuyo artículo 160 prevé de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias de las Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 RC, de ahí que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad flexible o relativa. "Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes se privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras "de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo".317 (negrilla fuera del original)
342. En cuanto al contenido específico del mandato de identidad relativa, la Corte ha sostenido que en el "ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación, pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia".318
343. Lo anterior representa la esencia del principio de identidad relativa, es decir, garantizar que, a lo largo de los cuatro debates, el proyecto conserve su esencia, permitiendo ajustes y mejoras sin que estos lo transformen en algo ajeno a su naturaleza. De esta manera, se busca un equilibrio entre la flexibilidad necesaria para enriquecer la discusión democrática y el respeto a la propuesta original, evitando que las modificaciones terminen por convertirlo en un texto completamente distinto.
344. Este principio, además de garantizar la coherencia del trámite legislativo, debe aplicarse de manera racional y contextual en cada caso que estudie esta Corte. Su aplicación no debe traducirse en la imposición de límites arbitrarios e injustificados que restrinjan la función del Congreso y socaven el principio democrático que rige el sistema jurídico colombiano. Por el contrario, el análisis constitucional debe fundamentarse en un juicio de ponderación que, atendiendo a los principios y derechos fundamentales en juego, permita determinar de manera racional los límites de la facultad de enmienda o modificación del Congreso de la República. Así, si bien el principio de identidad relativa impide que una reforma se transforme en un texto alternativo ajeno al proyecto original, su interpretación debe favorecer la primacía del principio democrático consagrado en el artículo 133 de la Constitución, garantizando que las células legislativas de cada una de las Cámaras conserven la capacidad de introducir enmiendas y modificaciones a los proyectos en discusión, siempre dentro de los márgenes de la deliberación democrática y el respeto a la identidad esencial de la iniciativa.
345. Aclarado lo anterior, es fundamental resaltar que el artículo 161 de la Constitución y los artículos 186 y 188 de la Ley 5 de 1992 reconocen la posibilidad que, en ejercicio de la deliberación democrática y la autonomía de las cámaras, surjan diferencias en los textos de los proyectos de ley aprobados por las plenarias. Para atender estas discrepancias sin necesidad de reiniciar todo el trámite legislativo, se estableció un mecanismo específico denominado: las comisiones de conciliación. Estas instancias, de carácter accidental, tienen como propósito hacer más eficiente y ágil el proceso de aprobación de las leyes, permitiendo "superar las discrepancias que surgieron respecto del articulado de un proyecto",319 preparando un texto definitivo que será sometida a consideraciones de las plenarias de cada cámara.
346. En cuanto a la competencia de las comisiones de conciliación, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado que su actuación debe enmarcarse en el principio de pluralismo político.320 En este espacio se busca un equilibrio entre el conocimiento técnico del proyecto y la participación de quienes han presentado observaciones en plenaria, garantizando la representación de las distintas bancadas en el Congreso. Este mecanismo permite articular la deliberación democrática con la eficacia legislativa, asegurando que las decisiones sean el resultado de un proceso participativo y representativo.321
347. Teniendo en cuenta el diseño bicameral del Congreso y el procedimiento legislativo, a continuación, es pertinente describir el concepto y las características del debate legislativo.
348. Como lo señalé en líneas anteriores, todo proyecto de ley requiere de dos debates en cada cámara para convertirse en Ley. Los debates que tienen lugar en las comisiones y en las plenarias de cada Cámara constituyen el núcleo y razón de ser del proceso legislativo. Estos son los espacios en los que se configura y define el contenido de las futuras leyes. En estos escenarios se materializa la participación de todos los miembros de las cámaras, quienes, a través de la deliberación, el análisis y la formulación de propuestas, contribuyen a la construcción del universo legislativo.322
349. Como consecuencia del bicameralismo establecido en la Constitución, cada debate en las comisiones y en las plenarias de cada cámara tiene el mismo peso en la aprobación de los proyectos de ley. En este proceso, las cámaras funcionan como una balanza, equilibrándose mutuamente para garantizar un análisis riguroso, deliberativo, pluralista, democrático, representativo y público de cada proyecto de ley.
350. Ninguno de los debates puede ser omitido total o parcialmente pues cada uno cumple un papel esencial en la construcción del ordenamiento legal. Tal y como ocurre con la forja de una estructura sólida, los eslabones son imprescindibles para la estabilidad del conjunto, el cumplimiento de cada etapa garantiza la aplicación del principio de consecutividad consagrado en el artículo 157 de la Constitución Política, asegurando que la aprobación de las leyes sea el resultado de un proceso completo y transparente.
351. La Corte Constitucional ha señalado que los debates son "los espacios de los que disponen los congresistas para presentar proposiciones de adición, de modificación o de eliminación a los proyectos de ley (artículo 154 constitucional y artículo 113 de la ley 5 de 1992). Cada debate debe estar precedido de la publicación del respectivo proyecto en la Gaceta del Congreso, de un informe de ponencia y de los anuncios respectivos de la sesión en la cual se llevará a cabo el correspondiente debate (art. 160 constitucional y el art. 157 de la Ley 5 de 1992)".323
352. De manera complementaria, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la publicidad en el trámite legislativo tiene el objetivo de fortalecer la deliberación de las iniciativas normativas, de acuerdo con el artículo 1º de la Carta Política.324 En efecto, la Constitución no dejó los tiempos y formas del debate legislativo al azar o a la voluntad irrestricta del Congreso, en el artículo 161 se establece que: "Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. "Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. "En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. "Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente. "Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación".
353. La Corte, en la Sentencia C-044 de 2015, distinguió tres momentos del debate que deben considerarse como concatenados y subsiguientes así: "(i) la presentación y aprobación del informe de ponencia, en el que la mayoría expresa su conformidad con las orientaciones generales del proyecto contenidas en el informe de ponencia y manifiesta su voluntad de darle el debate correspondiente; (ii) la deliberación en torno al articulado del proyecto, que constituye un espacio para la discusión en torno a los contenidos específicos de la iniciativa; (iii) la votación del articulado, el título y la manifestación de voluntad de que el proyecto discutido se convierta en ley".325
354. El artículo 94 de la Ley 5 de 1992 establece que los debates son: "el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación (...) El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general. Los debates en materia de inteligencia y contrainteligencia se adelantarán en sesión reservada".
355. La jurisprudencia constitucional de vieja data ha definido y destacado la importancia del debate legislativo. En la Sentencia C-222 de 1997, la Corte señaló que tratándose "de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta".326
356. En la Sentencia C-801 de 2003, esta Corporación encontró que en "un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República".
357. En la Sentencia C-298 de 2016, se destacó que el debate legislativo constituye una garantía esencial dentro del Congreso, con condiciones establecidas tanto en la Constitución como en la ley. Por esta razón, la Corte Constitucional ha declarado inexequibles disposiciones legales cuya aprobación no ha cumplido con dichos requisitos. En palabras de la Corte: "El debate comporta una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en especial a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del legislador. "Este concepto se materializa en la garantía reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no tiene validez. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley. "Es por ello que la Corte ha declarado inconstitucionales disposiciones legales cuando su aprobación se ha dado sin que se cumplan estas condiciones. Así, por ejemplo, ha declarado inexequibles leyes porque fueron aprobadas desconociendo las reglas sobre quórum [37]. También han sido declaradas inconstitucionales leyes que han sido debatidas y votadas por la respectiva célula legislativa sin que ésta conociera previamente la ponencia, pues éste es el presupuesto mínimo para deliberar y decidir".327
358. Mediante la Sentencia C-427 de 2020, esta Corte expuso que "por 'debate' debe entenderse la oportunidad que tienen los congresistas de realizar la discusión sin que se deba medir de alguna forma la calidad, la intensidad, la profundidad y la suficiencia del debate o la deliberación, ya que una exigencia de deliberación más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso. La intensidad del debate o deliberación dependerá entonces del grado de consenso o de rechazo de la propuesta, que en todo caso no debe constreñir los derechos políticos de las minorías o de la oposición" (negrilla fuera del original).
359. La jurisprudencia constitucional también ha desarrollado ampliamente un elemento fundamental del debate y del procedimiento legislativo en Colombia, el principio de publicidad, frente al cual se ha definido que: "Un Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo. El principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana. La publicidad es una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional".328
360. Se ha destacado también el principio de las mayorías, según el cual las decisiones del Congreso deben reflejar la voluntad del sector mayoritario presente en la respectiva sesión. Este principio, consagrado en el artículo 146 de la Constitución, garantiza el principio de representación, asegurando que la aprobación y validez de las medidas legislativas dependa de que cuenten con más partidarios que detractores, reflejando así la voluntad democrática en cada votación. La Corte Constitucional ha reconocido la importancia de este postulado en múltiples oportunidades, señalando que su aplicación salvaguarda el carácter democrático del Congreso y la legitimidad de sus decisiones.329 En este sentido, el respeto por las mayorías no solo es un requisito formal en la toma de decisiones legislativas, sino también un mecanismo que refuerza la participación política y la legitimidad del proceso democrático.
361. En igual sentido, el principio de participación política o deliberación democrática constituye un pilar fundamental del proceso legislativo, al establecer que la toma de decisiones debe estar precedida por un espacio de debate abierto, pluralista e incluyente. Este principio garantiza que todos los miembros del Congreso tengan el derecho a intervenir activamente en la discusión y en la elaboración de las leyes, asegurando que sus posturas sean escuchadas y consideradas. En particular, protege el derecho de las minorías a expresar libre y voluntariamente sus opiniones, evitando que sean silenciadas por las mayorías y fortaleciendo así el pluralismo político. La Corte Constitucional ha resaltado que este principio no solo es un requisito formal, sino una garantía sustancial para la legitimidad del proceso legislativo, en la medida en que permite la construcción de normas más representativas y pluralistas.330
362. Lo anterior, como ya se ha anotado, se complementa con el principio de consecutividad, el cual establece una obligación de carácter vinculante para las comisiones y plenarias del Congreso. Este principio impone el deber de estudiar y debatir todos los temas sometidos a consideración de las comisiones y plenarias, garantizando que ninguna instancia legislativa pueda renunciar a su competencia ni trasladar su responsabilidad a otro órgano del Estado. Por lo tanto, el articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser objeto de discusión y votación por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según corresponda. De igual manera, las proposiciones formuladas en el curso del debate deben ser debatidas y votadas, salvo que su autor decida retirarlas antes de su votación o modificación, en cumplimiento del artículo 111 de la Ley 5 de 1992.
363. Reitero que la jurisprudencia constitucional ha precisado que el principio de consecutividad se extiende a las proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas presentadas en las distintas instancias legislativas, dado que estas también deben ser consideradas, discutidas y votadas. Al respecto se ha aclarado que "además, las comisiones y las plenarias no pueden, como se ha dicho, renunciar a su competencia y posponer la discusión que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso legislativo, a un debate posterior ni siquiera por razones de apremio o complejidad, ante la proximidad de la expiración del tiempo correspondiente".331
364. En virtud de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las células legislativas tienen tres obligaciones fundamentales: (i) estudiar y debatir todos los temas presentados durante el trámite legislativo; (ii) no delegar el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate; y, (iii) deliberar y votar tanto el articulado propuesto en primer o segundo debate como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen. Estas disposiciones buscan asegurar que el proceso legislativo se lleve a cabo de manera ordenada, transparente y conforme a los principios democráticos establecidos en la Constitución Política.332
365. Como atrás ya se indicó, el principio de consecutividad en el trámite legislativo, no debe ser entendido desde una interpretación literal del artículo 157 de la Constitución Política. Esto implicaría que todas y cada una de las disposiciones de un proyecto de ley deben ser discutidas y aprobadas en comisiones y plenarias de ambas cámaras. Bajo esta visión estricta, el articulado sancionado debería coincidir exactamente con los textos aprobados en primer debate, sin cambios en el transcurso del proceso legislativo. Esta interpretación resultaría incompatible con la naturaleza deliberativa del Congreso y con la posibilidad de introducir modificaciones durante el segundo debate -principio de identidad flexible-, prerrogativa expresamente contemplada en el artículo 160 de la Constitución.
366. Por lo anterior, es indiscutible que el trabajo del Congreso de la República, tanto en sus comisiones como en sus plenarias, tiene un carácter deliberativo insustituible. Su labor es el resultado de un proceso de debate en el que se expresan y confrontan todas las posiciones ideológicas de sus miembros, incluyendo aquellos que respaldan al gobierno, los independientes y los representantes de la oposición.333
367. Explicados los principios del debate legislativo, se destaca que este ejercicio debe seguir las reglas establecidas en la Constitución y en la Ley 5 de 1992, con el objetivo de asegurar que la creación de las leyes se realice de manera democrática y ordenada.
368. En la Sentencia C-044 de 2015 la Corte reiteró que lo esencial es garantizar que las diferentes fuerzas políticas hayan tenido la oportunidad de expresar su postura. Incluso si no se ha agotado el tiempo previsto para el debate, se considera que existe suficiente ilustración si los participantes no manifiestan interés en intervenir. Una vez se cumple este requisito, se procede a la votación que refleja la voluntad de las mayorías y está regulada en los artículos 122 a 138 de la Ley 5 de 1992. Estas disposiciones buscan garantizar la legitimidad de la decisión legislativa, lo cual asegura que el proceso sea transparente y cumpla con los requisitos de quórum y mayorías.
369. Para reforzar el control ciudadano sobre la labor legislativa, el Acto Legislativo No. 1 de 2009 modificó el artículo 133 de la Constitución. En dicha reforma se estableció que el voto de los congresistas debe ser nominal y público, salvo en los casos determinados en la ley. La Corte Constitucional ha respaldado esta medida, al considerar que permite a los ciudadanos conocer cómo votan sus representantes y verificar que se cumplan las reglas de deliberación democrática, como lo señaló en la Sentencia C-784 de 2004.
370. De vieja data, en la Sentencia C-737 de 2001, la Corte enfatizó que la votación no puede presumirse o suprimirse, toda vez que esta constituye un acto expreso que debe realizarse de manera específica en cada una de las instancias legislativas. La votación es el mecanismo fundamental para asegurar la participación efectiva de los congresistas y consolidar la legitimidad del proceso de toma de decisiones en el Congreso.
371. En resumen, la votación en las comisiones y en las plenarias, marca el cierre del debate legislativo y garantiza que las normas aprobadas sean el resultado de un proceso democrático y transparente, en el que todas las fuerzas políticas y las diferentes instancias del Congreso, han tenido la oportunidad de expresar sus posiciones y ejercer su derecho a decidir. La vulneración del debate legislativo en el sistema bicameral
372. La vulneración del debate legislativo se presenta cuando no se cumplen las normas constitucionales y legales que garantizan un proceso deliberativo adecuado en el Congreso de la República. Esta irregularidad puede ocurrir en cualquiera de los cuatro (4) debates o incluso en la etapa de conciliación. La Constitución exige que las normas deben ser discutidas en cada fase del trámite legislativo, permitiendo que los congresistas expresen sus opiniones, analicen sus implicaciones y tomen decisiones informadas.
373. El debate legislativo no es un simple requisito formal o un trámite en el que una de las cámaras se limite a aceptar lo propuesto por la otra. Por el contrario, el debate es un espacio esencial de confrontación de ideas y de textos, de proposiciones y posiciones ideológicas, en el que se construye colectivamente la voluntad legislativa que regirá a todos los colombianos. El objetivo del debate legislativo es garantizar que las leyes sean el resultado de una deliberación pluralista, en la que todas las posiciones sean consideradas y discutidas antes de llegar a una decisión final.
374. Omitir el debate legislativo o darle apariencia de realidad a un debate inexistente, constituye un vicio grave que puede llevar a la inconstitucionalidad de la norma aprobada. Reitero que la Corte Constitucional ha precisado que la elusión del debate se configura en distintos escenarios: cuando se constate una omisión "voluntaria y consciente" de debatir y/o votar un tema, por la premura impuesta para su aprobación; cuando se busca trasladar la responsabilidad de decidir a una instancia posterior del trámite legislativo (v.gr., en aquellos casos en que la mayoría de los asuntos se dejan como constancia para no retrasar el debate); cuando con la violación de los mandatos de publicidad, se niega la posibilidad de que los integrantes de cada célula legislativa participen de manera efectiva en el trámite de aprobación de las leyes; cuando la conducta omisiva objeto de controversia no se ajusta a lo previsto en el Reglamento del Congreso y con ella se vulnera el valor sustantivo que se asegura con el artículo 157 superior, cual es asegurar la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras y la posibilidad de que los integrantes de cada célula legislativa participen con voz y con voto en el trámite de aprobación de las leyes; cuando en la práctica se impide la participación de las minorías y de los partidos de oposición, teniendo en cuenta los elementos de contexto en que tuvo lugar la aprobación de cada norma; cuando se incurre en "la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de acto legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo".334
375. Tales hipótesis no corresponden a una enumeración taxativa de supuestos que den lugar a la elusión, pues su configuración, depende del análisis que se haga en cada caso concreto, y en el que, además, deberán tenerse en cuenta los estándares que rodean la aprobación de cada iniciativa y que permiten verificar el grado de cumplimiento de los presupuestos de amplitud, participación y deliberación mínima que resultan necesarios para garantizar el proceso deliberativo y público que impuso el Constituyente de 1991 en el trámite de formación de la voluntad legislativa.335
376. La jurisprudencia constitucional ha identificado dos formas en las que el Congreso puede vulnerar el debate legislativo: la elusión formal y la elusión material.336 La elusión formal del debate se configura cuando una de las células legislativas omite deliberar o votar sobre una iniciativa legislativa o cuando estas etapas del trámite son indebidamente trasladadas a un momento posterior dentro del proceso legislativo. En estos casos, el desconocimiento del debate es evidente, pues se interrumpe el procedimiento establecido en la Constitución y en el Reglamento del Congreso.
377. Por otro lado, la elusión material del debate ocurre cuando se cumple formalmente con la discusión y votación del proyecto de ley, pero las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias de cada Cámara no ejercen realmente su función deliberativa, incumpliendo su deber de manifestar una voluntad política efectiva. En este contexto, el proceso legislativo se desarrolla de manera irreal, sin una auténtica discusión sobre el contenido del proyecto, lo que desvirtúa el propósito del debate democrático, afecta la naturaleza misma de la institución legislativa y compromete la calidad de la norma aprobada.337
378. Ahora, "no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad".338 En la Sentencia C-298 de 2016 se precisó que algunas irregularidades de procedimiento no aparejan un vicio, como quiera que se cumplió con el objetivo que respalda la norma procesal o el yerro fue convalidado en el órgano legislativo.
379. La calificación de la trascendencia del vicio debe tener en cuenta el contexto en que éste se configuró y el conjunto integral del trámite legislativo. "Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que 'lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación".339
380. En la Sentencia C-415 de 2020, la Corte Constitucional reafirmó que la función legislativa se sustenta en dos elementos fundamentales: la posibilidad de deliberación y la facultad de adoptar decisiones dentro de un proceso público y pluralista. De estos elementos depende la correcta expresión y conformación de la voluntad democrática de las cámaras. El debate en el Congreso de la República "se materializa en la garantía reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Solo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el sentido de las cámaras no tiene validez. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley".340
381. En este contexto, la Corte Constitucional no tiene competencia para evaluar la calidad, profundidad o intensidad del debate, sino únicamente para determinar si se respetaron los procedimientos exigidos para la validez del trámite legislativo. Para que un debate sea considerado válido es suficiente que exista registro de su realización; es decir, que el asunto haya sido puesto a consideración de la célula legislativa correspondiente y que se haya abierto formalmente el espacio de deliberación. La intervención de los congresistas es potestativa, por lo que la ausencia de discusión o controversia no invalida el trámite legislativo. Así lo estableció la Sentencia C-168 de 2012, al indicar que lo relevante es que se brinde la oportunidad de participación, sin que la efectiva intervención de los legisladores sea un requisito indispensable para la aprobación de un proyecto de ley.
382. Ahora, cuando se silencia el debate auténtico, se quiebra el pilar democrático sobre el cual se sustenta y legitima el proceso legislativo, lo cual reduce la deliberación en una mera formalidad vacía. Esta omisión vulnera lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución, norma que exige a toda iniciativa legislativa transitar en dos debates en cada cámara, por un proceso de discusión y deliberación por las distintas instancias bicamerales del Congreso. Una ley de la república, sin un debate real, es igual a edificar un puente sin cimientos: aunque tenga apariencia de solidez, inevitablemente colapsará bajo el peso del control de constitucionalidad. La falta de discusión no sólo traiciona el espíritu deliberativo del Congreso, sino que también conduce inevitablemente a la inconstitucionalidad de la norma. Los vicios subsanables e insubsanables
383. En ejercicio del control de constitucionalidad sobre las leyes, se han establecido vicios insubsanables y subsanables en el trámite legislativo. El artículo 5 de la Ley 5 de 1992 dice cuáles son los vicios insubsanables: "ARTICULO 5°. Jerarquía del Reglamento. En desarrollo y aplicación de este Reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política:
1. Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno.
2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales. PARAGRAFO. Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379 constitucional".
384. Los vicios insubsanables en el trámite legislativo se presentan cuando se vulneran principios esenciales de la formación de la ley, impidiendo su corrección dentro del proceso constitucional. Estos pueden originarse por tres causas principales: (i) cuando los congresistas se reúnen por fuera de las condiciones establecidas en la Constitución (artículo 149 CP), (ii) cuando se transgreden garantías constitucionales fundamentales (artículo 5º del Reglamento del Congreso), y (iii) cuando se omite una etapa estructural del proceso legislativo.341
385. En cuanto a lo primero, el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 5 de 1992 preceptúa que se entiende como vicio insubsanable de procedimiento "el vulnerarse las garantías de constitucionales fundamentales." Por su parte, el artículo 157 de la Constitución -reproducido en el artículo 147 del Reglamento del Congreso- dispone que, para que un proyecto sea ley, debe cumplir con el requisito de "haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate", entre otras exigencias. Así, la realización del debate en la plenaria de la Cámara de Representantes es una etapa estructural e ineludible del proceso, cuya omisión impide que un proyecto sea tenido como ley de la República, por violar una garantía constitucional al constituir un vicio de inconstitucionalidad insubsanable.
386. En la Sentencia C-047 de 2017, la Corte Constitucional señaló que un vicio solo puede ser subsanado si existe una posibilidad real de corrección, lo que ha denominado "razonabilidad de la corrección". Para determinar si un vicio admite subsanación, la jurisprudencia ha identificado varios criterios: i. La forma en que se conformó la voluntad política: Si el vicio afecta directamente la manifestación de la voluntad democrática dentro del Congreso, podría ser insubsanable.342 ii. Repetición de una etapa estructural: No es posible subsanar un vicio si implica rehacer una fase esencial del trámite legislativo, ya que la subsanación no puede equivaler a la repetición integral del procedimiento (artículo 157 CP).343 iii. Garantía de los derechos de las minorías y del principio democrático: Si el vicio afecta el derecho de participación de las minorías o altera la dinámica de votación en el Congreso, su corrección puede resultar inviable.344 iv. Tipo de ley y su evolución en el debate congresarial: La naturaleza de la ley en cuestión y los cambios introducidos a lo largo del proceso legislativo son factores determinantes para evaluar la viabilidad de la subsanación.345 v. Incumplimiento de términos perentorios y preclusivos: Si el vicio surge del desconocimiento de plazos obligatorios en el trámite legislativo, este se considera insubsanable.346 vi. Etapas centrales del proceso legislativo: Desde la perspectiva de la seguridad jurídica, la posibilidad de subsanación es mayor en proyectos de ley cuando se han cumplido las etapas fundamentales del trámite.347
387. En este sentido, el contenido mismo de la ley y la forma en que se desarrolla su proceso de aprobación son determinantes para analizar si la subsanación es jurídicamente viable o si el vicio es de tal magnitud que invalida todo el trámite legislativo. Lo cierto, es que la jurisprudencia de manera pacífica ha considerado insubsanable, la inobservancia de una etapa estructural del trámite legislativo, como lo sería omitir uno de los debates.348
388. Todo lo anterior conduce a formular la siguiente pregunta: ¿Bajo el modelo bicameral y el debido proceso legislativo, es permitido que la plenaria de una cámara adopte íntegramente el texto aprobado por la plenaria de la otra cámara? En caso de que no lo permitan, ¿constituye esto un vicio subsanable o insubsanable?
389. En la Sentencia C-481 de 2019, la Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1943 de 2018, "Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones" conocida como la Ley de Financiamiento. Dicha ley introdujo reformas tributarias para restablecer el equilibrio del presupuesto general de la nación. Los demandantes argumentaron que, durante el proceso de formación de esta norma, se vulneraron los principios de publicidad y consecutividad establecidos en los artículos 157 de la Constitución Política y 160 del Reglamento del Congreso. Específicamente, señalaron que se omitió el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, toda vez que se presentó y se aprobó una proposición firmada por catorce (14) representantes, donde se solicitó acoger el texto del proyecto aprobado la noche anterior por la plenaria del Senado, sin incluir el citado texto.349
390. La conclusión de la Corte en la citada Sentencia resulta ilustrativa: "258. Precisamente, el desconocimiento en el contenido normativo que se sometería a aprobación conlleva una imposibilidad en la formación del consentimiento de los representantes, y por ello, se desconoce uno de los requisitos constitucionales para la formación de la ley, esto es, el principio de consecutividad consagrado en el artículo 157 de la Constitución Política. Como consecuencia de lo anterior, al acoger la propuesta anteriormente mencionada, se materializó la ausencia de un debate previo a la votación. Ello implica que el proyecto no surtió el número de debates exigidos por el ordenamiento superior (en este caso tres, según lo dispuesto por los artículos 163 y 347 CP), puesto que la plenaria de la Cámara de Representantes no aprobó materialmente la Ley de Financiamiento. "259. Adicionalmente, no se surtió el procedimiento previsto para que se pueda dar por cerrado el debate, esto es, que, una vez formulada una proposición, cualquier miembro de la corporación proponga el cierre por suficiente ilustración, de conformidad con lo establecido en el artículo 108 del Reglamento del Congreso. "260. En el caso estudiado, la plenaria de la Cámara de Representantes optó por votar un texto desconocido, indeterminado e implícito (ver supra, numerales 122 a 128), actuación que afecta el componente deliberativo propio de la actividad legislativa, el cual se materializa en reglas procedimentales, cuya observancia es una de las garantías del igual respeto y consideración a los representantes de los ciudadanos y de sus intereses, así como una garantía para las minorías allí representadas. Estas normas son la esencia de la deliberación del Congreso, su observancia no es un simple formalismo, sino que entrañan un respeto por la igualdad, la participación política y el control político que pueden ejercer los ciudadanos, por lo que su observancia es imperativa, más aún tratándose de tributos y delitos, materias que impactan directamente la esfera privada de los ciudadanos. "261. Debe enfatizarse, que el elemento deliberativo de la democracia hace especial énfasis en el respeto por la participación de las minorías en igualdad de condiciones que aquellos representantes que conforman transitoriamente las mayorías del órgano legislativo. En el presente caso, se omitió la posibilidad de discusión por parte de los integrantes de la plenaria de la Cámara. Al respecto, se recuerda que el senador Barguil puso de presente que "[a]yer a las 10 de la noche nos llevaron un paquete de proposiciones que se nos informaba, eran las proposiciones que el Gobierno avalaba a la Cámara de Representantes, proposiciones que no estaban en Senado, y el Senado por unanimidad de quienes estábamos acompañando la Ley de Financiamiento decidió acoger, era un bloque de alrededor de diez proposiciones, de temas que habían sido solicitados por la Cámara". Así, es palmario que el texto que se promulgó como ley, estuvo disponible únicamente para un grupo de miembros del Congreso, y no para la totalidad de los representantes que se encontraban participando de las sesiones. En efecto, ello cercenó la posibilidad de una discusión pública en igualdad de condiciones, lo que afecta la posibilidad de incidencia en la formación de la ley, para los miembros del Congreso, tanto de su facción mayoritaria como minoritaria. Lo anterior, recordando que la posibilidad de que las facciones minoritarias del legislativo participen en el debate, se erige como una garantía de que tengan a su vez la posibilidad de influir en la formación de la ley [248]. "262. Finalmente, en efecto, debe enfatizarse que aun en un escenario de un proyecto de ley tramitado con mensaje de urgencia, en sesiones extraordinarias y con plenarias sesionando de manera simultánea, no puede eludirse el elemento deliberativo, ni mucho menos eximir al proyecto del cumplimiento del requisito de aprobación en las plenarias de ambas cámaras del Congreso. Permitir que una norma sin aprobación de una de estas plenarias permanezca en el ordenamiento jurídico, conllevaría a desconocer el diseño institucional del bicameralismo descrito en la sección F supra, y eliminar con ello un sistema de frenos y contrapesos intraorgánico, fundamental para el correcto funcionamiento del Estado social de derecho. Así, la omisión de la publicidad que asegura el conocimiento completo, suficiente, veraz y preciso de la proposición, derivó en la invalidez de la deliberación, el consentimiento y la aprobación del proyecto, y con ello el desconocimiento del principio de consecutividad esencial para que este se convirtiera en ley".
391. Posteriormente, la misma Sentencia C-481 de 2019 considera que dicha irregularidad es un vicio de carácter insubsanable: "263. Se considera que el vicio formal de la Ley de Financiamiento es insubsanable en los términos del artículo 5° del Reglamento del Congreso, pues atenta contra lo previsto en los artículos 157 de la Constitución Política y 147 del mencionado Reglamento, el cual señala las etapas estructurales del proceso legislativo, pues en el presente asunto, la ley no fue aprobada en segundo debate en una de las cámara legislativas, en la medida en que es inválida la votación efectuada en la plenaria de la Cámara de Representantes, dado que no hubo publicidad previa y completa del texto adoptado, impidiendo la realización del debate. "264. Adicionalmente, no es posible ordenar al Congreso de la República que rehaga el trámite omitido por tratarse de una etapa estructural, como es la realización integral de uno de los tres debates requeridos por la Constitución para la promulgación de una ley de financiamiento, dado que está probado que no se formó adecuadamente el consentimiento de la plenaria de la Cámara de Representantes. Además, si se rehiciera el segundo debate en la Cámara de la manera apropiada, ello daría lugar a que eventualmente se pudiera variar el texto de la ley (art. 160 CP), lo que afectaría gravemente la seguridad jurídica en temas tributarios sobre las respectivas vigencias fiscales. Por lo tanto, no es posible subsanar el vicio".
392. Lo anterior permite mostrar la regla constitucional fijada por la Sentencia C-481 de 2019, esto es que cuando la plenaria de una cámara opte por aprobar el texto normativo de un proyecto de ley adoptado previamente por la plenaria opuesta, dicha decisión debe hacerse mediante una proposición que cumpla con las reglas del debate democrático, los principios aplicables y las reglas. La ausencia de este debate mediante la votación de un texto desconocido, indeterminado o implícito imposibilita la formación adecuada del consentimiento de los legisladores, lo que constituye un vicio insubsanable.
393. Por otro lado, en la Sentencia C-157 de 2021 la Corte analizó la demanda interpuesta contra la Ley 1955 de 2018 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad"". En dicha demanda, se alegaba que la plenaria del Senado no había deliberado adecuadamente antes de adoptar el texto aprobado por la Cámara de Representantes, lo que habría afectado el principio democrático. Sin embargo, la Sala Plena concluyó que dicha afirmación era errónea, pues el procedimiento cumplió con las exigencias establecidas en la Constitución Política, la Ley 5 de 1992 y la Ley 152 de 1994.
394. Después de analizar la sesión plenaria del Senado, la citada Sentencia encontró que los ponentes realizaron una explicación detallada del contenido y del trámite del proyecto de ley, abordando el alcance del articulado, las metas propuestas, los pactos incluidos, el sistema de financiación y las disposiciones más relevantes. También se indicaron los artículos que fueron eliminados en la ponencia inicial y en la Cámara de Representantes. Varios senadores explicaron el alcance y desarrollo del trámite, así como las disposiciones excluidas en la Cámara y se realizó una reflexión sobre el Plan Nacional de Desarrollo.
395. Asimismo, el Presidente del Senado informó a la plenaria que el texto aprobado en la Cámara había sido publicado en la Gaceta del Congreso No. 293 y en las páginas web del Senado y de la Cámara de Representantes, garantizando así su publicidad. Se procedió a la lectura de la proposición con que terminaba el informe de ponencia mayoritario, la cual fue aprobada por la plenaria del Senado, dando paso al segundo debate. Posteriormente, se sometió a votación la proposición para acoger el texto aprobado por la Cámara de Representantes, la cual fue respaldada por cincuenta y ocho (58) senadores, con las mayorías requeridas para la aprobación de los artículos con reserva de ley orgánica.
396. De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Sentencia concluyó que: "De conformidad con las reglas definidas por la jurisprudencia de esta Corporación sobre el debate, la Sala considera que se cumplieron cada uno de sus elementos y requisitos. Al respecto y como se reseñó en la presente providencia, la Sentencia C-415 de 2020 determinó que está permitido que una sesión plenaria acoja el texto aprobado por la plenaria de la otra cámara cuando: se haya hecho la publicación del texto - aun cuando sea por medios alternos a la gaceta, como lo es la página web; se debata sobre contenidos ciertos y determinados, es decir, se haya hecho una exposición del contenido de los artículos y la ocurrencia del debate, es decir, 'existe debate incluso cuando la discusión es corta, siempre que el objeto de la discusión haya sido claro y determinado.' "En concreto, las pruebas existentes en el proceso evidencian que la aprobación del artículo 181 de la Ley 1955 de 2015 estuvo precedida por el debate requerido en la Cámara de Representantes, así como en el Senado de la República. Lo anterior en razón de que se dio la oportunidad para discutir sobre dicha decisión en cada órgano legislativo. A su vez, en el Senado se deliberó expresamente sobre la necesidad de adoptar el texto que había aprobado la Cámara de Representantes. Por consiguiente, la censura del actor carece de fundamento. "La Sala Plena subraya que en las plenarias de las cámaras se realizaron los debates respectivos con el pleno de los requisitos previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución. En ese sentido, el debate de la plenaria de la Cámara de Representantes cumplió con todas las etapas de los debates: aprobación del informe de ponencia; presentación de los coordinadores ponentes; votación del articulado con uso de votación en bloque, votación por artículos y sus respectivas proposiciones. Así mismo, el artículo censurado tuvo las publicaciones respectivas." (negrilla fuera del original).
397. La Sentencia C-157 de 2021 establece una regla constitucional de gran relevancia, al disponer que una proposición que plantea a una plenaria la adopción del texto de un proyecto de ley previamente aprobado por la plenaria de la cámara opuesta puede cumplir con los principios de publicidad y consecutividad, conforme a los artículos 157 y 160 de la Constitución, siempre que dicho texto haya sido publicado de manera accesible. Además, el debate debe realizarse sobre los artículos con un contenido claro, cierto y determinado, garantizando que el objeto de la discusión sea comprensible y definido. Asimismo, es indispensable cumplir con todas las etapas esenciales del proceso legislativo, incluidas la aprobación del informe de ponencia, la presentación de los coordinadores ponentes y la explicación del contenido y las modificaciones del articulado, esto es lo presentado para primer y segundo debate, y lo aprobado por la plenaria. Aunque el debate no necesita ser extenso, debe garantizarse una oportunidad real y efectiva para que los legisladores deliberen sobre el contenido de las normas.
398. De la exposición realizada de las Sentencias C-481 de 2019 y C-157 de 2021, se encuentra que existe una contradicción entre los argumentos planteados por ambas decisiones, frente a la posibilidad que la plenaria de una cámara adopte el texto de un proyecto de ley aprobado por la otra plenaria.
399. Lo esencial en el trámite legislativo, como ha reiterado consistentemente la jurisprudencia de esta Corte no radica en la extensión ni en la profundidad del debate, sino en que este se lleve a cabo cumpliendo los principios del debido proceso legislativo, con la realización efectiva de los debates necesarios y en estricto respeto de las reglas establecidas en la Constitución Política y la ley. En este sentido, se puede considerar que existe un verdadero debate si los congresistas tienen conocimiento previo del contenido integral de los proyectos o proposiciones y si se les permite discutirlos, incluso cuando la discusión sea breve, siempre que el objeto de la misma sea claro y esté debidamente determinado. En consecuencia, el procedimiento legislativo se ajusta a los parámetros constitucionales siempre que se garantice un espacio efectivo de deliberación.
400. En este sentido, no se vulnera el diseño bicameral cuando se propone durante el trámite legislativo la adopción del texto aprobado en segundo debate por la plenaria opuesta. En efecto, este tipo de proposiciones son válidas frente a las exigencias de la Constitución, cuando en las plenarias se otorga la oportunidad de discutir el texto legislativo a adoptar y, específicamente se delibera sobre la necesidad, conveniencia y los cambios que ha tenido el referido texto. Este proceso incluye la publicación del texto aprobado previamente por la plenaria, la exposición de su contenido por parte de los ponentes, lo cual asegura que los legisladores cuenten con la información necesaria para emitir su voto de manera consciente e informada, incluso permitiendo las intervenciones de cualquier congresista que tenga dudas, inconformidades o inquietudes sobre el texto que se pretende aprobar.
401. Por el contrario, se incurre en un falso debate y en un vicio insubsanable cuando los congresistas aprueban una proposición que adopta el texto de la plenaria opuesta sin conocer íntegramente el contenido del texto que es lo aprobado en el momento de la votación. Este desconocimiento no solo afecta el proceso deliberativo, sino que también compromete principios fundamentales como la consecutividad y la publicidad, esenciales para garantizar la transparencia y legitimidad del proceso legislativo. En tales circunstancias, se encuentra que la falta de conocimiento previo por parte de los legisladores no solo imposibilita la formación de una voluntad política legítima, sino que también desvirtúa el propósito del debate democrático, transformando al Congreso de una organización bicameral que refleja la diversidad de posturas democráticas y la pluralidad de la nación colombiana, en un mero espectador pasivo que valida las decisiones de la otra cámara sin mayor análisis o discusión.
402. Es importante recordar que la existencia de un Congreso bicameral y del debido proceso legislativo no tienen como fin promover la eficiencia y la rapidez en las decisiones legislativas. Estas estructuras se establecieron para asegurar la deliberación republicana y el debate pluralista, como una garantía fundamental de la moderna democracia constitucional. Aunque el mantenimiento de dos cámaras puede parecer paquidérmico, repetitivo y costoso, su existencia se justifica plenamente porque se asegura la búsqueda de una legislación que trate a todas las personas con "igual respeto y consideración".350
403. Los parámetros jurisprudenciales para discernir cuando se trata de un vicio subsanable y cuando de uno insubsanable son los que se citan a continuación, in extenso: "[L]a posibilidad de subsanar vicios de procedimiento constituye, de un lado, una concreción del principio de conservación del derecho y, de otro, una manifestación del principio democrático. (i) La entidad o gravedad del vicio es un factor que incide en la valoración acerca del carácter subsanable o no de un vicio en el procedimiento legislativo, (ii) al igual que el cumplimiento de las etapas básicas o estructurales del proceso legislativo (iii) o la afectación, de manera intensa, de los derechos de las minorías parlamentarias o las bancadas en oposición, en los términos de la legislación aplicable para uno y otro caso. Todos estos factores deben tomar en consideración, según ha indicado la Sala Plena, el tipo de ley y su trámite en el debate parlamentario. "Estos factores, si se analizan conforme a los principios de instrumentalidad de las formas, conservación del derecho y democrático, le permiten a la Sala identificar los siguientes criterios específicos para valorar, en concreto, si un vicio relevante en el trámite de expedición de una ley puede o no subsanarse, de conformidad con el procedimiento dispuesto por el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, el artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y el artículo 74 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, lo que supone, por tanto, una valoración acerca de los efectos de la subsanación en el trámite legislativo. Lo anterior, en la medida en que, le corresponde, de manera directa, al Congreso, órgano representativo por excelencia, subsanar los yerros constitucionales en que hubiese podido incurrir en el trámite legislativo, siempre que tengan tal carácter (de subsanables); en todo caso, tal como lo ha considerado esta Corte, 'la posibilidad de saneamiento de vicios de forma ocurridos durante el trámite legislativo se debe interpretar y ejercer por parte del Tribunal Constitucional en forma razonable y proporcionada'. "En primer lugar, deben considerarse como insubsanables aquellos vicios que, a pesar de que se subsanaran, darían lugar al desconocimiento íntegro de alguna de las etapas estructurales del procedimiento legislativo, esto es, alguno de los debates a surtir en las comisiones constitucionales o las plenarias, bien sea los del procedimiento ordinario, los del proceso constituyente, o los de los procesos especiales a los que se refiere el artículo 204 de la Ley 5 de 1992; los del trámite de objeciones presidenciales; los que se celebren de forma conjunta en los términos del artículo 169 de la Ley 5 de 1992; los de las comisiones accidentales para mediación -conciliación- o para la apelación de un proyecto negado; o cualquier otra etapa que, atendiendo a las particularidades del caso, el juez constitucional considere como estructural, siempre que haga expresos los fundamentos para ello. "En segundo lugar, deben considerarse como insubsanables aquellos vicios que, a pesar de que se subsanaran, darían lugar al desconocimiento absoluto de la integridad de los requisitos formales del proceso de formación y discusión de la ley, tales como: la pretermisión de la iniciativa legislativa, la pretermisión de las publicaciones de proyectos e informes, la pretermisión de los anuncios, la pretermisión de las votaciones, la pretermisión de las mayorías o la afectación intensa de los derechos de las minorías parlamentarias o las bancadas en oposición. "En tercer lugar, deben considerarse como insubsanables aquellos vicios que, a pesar de que se subsanaran, darían lugar a rehacer el proceso legislativo o a modificar el objeto del proyecto de ley -o la ley- objeto de revisión. En relación con este aspecto, ha señalado la Sala: 'sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo. Es decir, no es constitucionalmente válido presentar como "subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo" lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley -o de los actos legislativos- que no se surtieron"351. "Los vicios insubsanables se producen por: (i) la reunión de los congresistas por fuera de las condiciones constitucionales (artículo 149 CP), (ii) la vulneración de las garantías constitucionales fundamentales (artículo 5º del Reglamento del Congreso), y (iii) la omisión de una etapa estructural del proceso. En sentencia C-047 de 2017, la Corte señaló algunos de los criterios jurisprudenciales sobre dicho tema y señaló que un vicio puede ser subsanado si existe la posibilidad real de corregirlo, lo que se ha denominado la "razonabilidad de la corrección. En la jurisprudencia se han identificado los siguientes criterios (i) la manera en que se ha conformado la voluntad política determinará si se trata de un vicio que admite subsanación; (ii) no es posible la subsanación si se requiere rehacer una etapa estructural del procedimiento, es decir, si ello comporta la repetición integral del trámite (artículo 157 CP) 'tomando en cuenta que la subsanación no puede comprenderse como la repetición de todo un procedimiento'; (iv) la garantía de los derechos de las minorías durante el debate parlamentario o el principio democrático en las votaciones; y (v) 'el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario'. A este respecto, el contenido mismo de la ley es un elemento a tener en cuenta para juzgar la razonabilidad de la posible subsanación del vicio. (vi) El incumplimiento de términos perentorios y preclusivos, da lugar a un vicio insubsanable. (vii) Además, y teniendo en consideración la seguridad jurídica, en principio, habrá más posibilidad de subsanación cuando se trate de proyectos de ley y 'se hubieren adelantado las etapas centrales del proceso legislativo.'352" "En contraste, sí se pueden subsanar los 'vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo. Es decir, no es constitucionalmente válido presentar como "subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo" lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley -o de los actos legislativos- que no se surtieron´."353
404. Así, entonces, el incumplimiento de los requisitos previstos en la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso conlleva vicios de forma o de fondo dentro del trámite legislativo. Los vicios de forma son aquellas irregularidades en las que incurre el trámite legislativo en cuanto a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. Por ejemplo, no habérsele dado primer debate a una disposición, iniciar el procedimiento en una comisión permanente distinta a aquella que le correspondía, la no conformación de la Comisión de Conciliación en casos de divergencia en los debates surtidos en las cámaras, no anunciar previamente el proyecto de ley para su debate y votación, entre otros.354
405. En particular, soslayar el debate, desconociendo así la suficiente ilustración de la que debe gozar, o la votación del proyecto de ley, o el trasladarlo a una etapa posterior del trámite, constituye una elusión formal del debate. Cuando ello ha ocurrido, se ha declarado la inexequibilidad de los preceptos no debatidos, con el fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución y el principio de consecutividad.
406. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los vicios subsanables en el trámite de aprobación de las leyes son aquellos relacionados con: (i) la aprobación del texto incompleto de un tratado internacional, por error originado en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República;355 (ii) el incumplimiento del lapso mínimo que debe transcurrir entre los debates;356 (iii) no haberse conformado la comisión accidental de conciliación, pese a existir discrepancias en los textos aprobados en las plenarias;357 (iv) la falta de certeza sobre la aprobación por las mayorías requeridas en el trámite de una ley;358 (v) la falta de anuncio previo o su falta de certeza cuando ha culminado una de las etapas estructurales del proyecto -excepto cuando se trata del análisis de textos rehechos como consecuencia de una orden judicial en el marco de unas objeciones gubernamentales- y no haya riesgo de vulneración de los derechos de las minorías al haber votaciones unánimes;359 (vi) el incumplimiento del requisito de votación nominal y pública en el trámite de las objeciones gubernamentales;360 (vii) la ausencia de publicación previa de los textos a los debates en las plenarias del informe de conciliación.361
407. Ahora, los criterios que se han empleado para subsanar el vicio son: (i) la convicción del Congreso de haber aprobado o improbado los textos; (ii) la ausencia de culminación del trámite legislativo; (iii) el respeto de los términos constitucionales para aprobar las iniciativas; (iv) la culminación de las etapas estructurales del proceso; (v) la no afectación de los derechos de las minorías políticas; (vi) la observancia de las reglas procedimentales; y (vii) la existencia de una delimitación clara sobre los aspectos llamados a ser rehechos.
408. A su vez, según la jurisprudencia, los vicios formales que se han decantado como insubsanables son: (i) no haberse dejado constancia sobre la integración de la comisión de conciliación, faltar a la transparencia en su conformación y que esta comisión accidental incumpla su deber intrínseco de redactar un texto conciliado;362 (ii) la aparición de artículos con contenido autónomo en los debates en las plenarias sin antecedentes en las comisiones363; (iii) la ausencia de publicidad de proposiciones de enmienda, sustitutivas o aditivas, que impide que se den los presupuestos necesarios para el debate y se entienda agotada la respectiva etapa estructural del proceso legislativo -ya sea total o parcialmente-,364 lo que acarrea la vulneración del principio de consecutividad; (iv) la falta de identidad por la tramitación simultánea de textos distintos en cada cámara, la ausencia de presentación del proyecto y la carencia de la exposición de motivos;365 (v) haberse pospuesto o eludido el debate en varias instancias del proceso legislativo respecto de normas que son posteriormente retomadas en alguna de las plenarias;366 (vi) la no certificación de los efectos de hundimiento de una votación que no alcanzó la mayoría requerida con la posterior realización de una segunda votación;367 (vii) el incumplimiento de la carga de certeza en los anuncios previos o el rompimiento en la cadena de anuncios, cuando no se han adelantado las etapas estructurales del proceso o existe riesgo de afectación de los derechos de las minorías políticas;368 (viii) la violación de los principios de identidad y consecutividad por la introducción de modificaciones sustanciales que alteraron el contenido de lo votado previamente a través de una consulta popular;369 (ix) la convocatoria inválida a sesionar de manera extraordinaria;370 (x) la no realización de la consulta previa en asuntos en los que esta es exigida;371 (xi) la ausencia de publicación del texto completo por error involuntario originado en el Congreso;372 (xii) la falta de acreditación del quorum decisorio y la aprobación de los textos por la mayoría requerida;373 (xiii) la falta de coincidencia entre el número de votos registrados y la cantidad de congresistas presentes en la respectiva sesión;374 (xiv) la introducción de modificaciones inconexas con la orden previamente emitida por parte de la Corte de rehacer una parte del trámite, en el marco del estudio de unas objeciones gubernamentales;375 (xv) omitir citar al ministro del ramo en la reelaboración del trámite en unas objeciones gubernamentales;376 (xvi) la violación del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional;377 y (xvii) la presencia de vicios de competencia por parte del constituyente derivado para afectar los ejes axiales de la Constitución Política.378
409. En todos estos casos el remedio judicial consiste en la declaratoria de inexequibilidad de las normas viciadas; sin embargo, la Corte no ha mantenido un criterio uniforme sobre si los proyectos o leyes enjuiciados deberían declararse parcial o integralmente inexequibles. Por ejemplo, en las Sentencias C-760 de 2001, C-370 de 2004 y C-481 de 2019 las decisiones de inexequibilidad tuvieron alcances distintos, pese a que las situaciones fácticas fueron parecidas, en torno a que se vulneró el principio de publicidad que sirve como presupuesto del debate y afecta la satisfacción del principio de consecutividad. Para optar por uno u otro camino, la Corte ha tomado en consideración aspectos como la cantidad, proporción e importancia de los artículos afectados; la separabilidad de las normas viciadas; y los efectos económicos ocasionados por la decisión.
410. Ahora bien, los argumentos esbozados en la jurisprudencia para justificar la insubsanabilidad de los vicios han sido: (i) la imposibilidad de rehacer un paso o etapa fundamental en la formación de la ley; (ii) el respeto por la formación de la voluntad legislativa; (iii) la dificultad de retrotraer la ley hasta una etapa muy precaria o inicial del procedimiento; (iv) la intensificación en el ejercicio del control de constitucionalidad en virtud de la materia regulada, como por ejemplo cuando se trata de normas de contenido tributario o sobre manifestación de la voluntad popular; (v) la constatación de un vicio de elusión del debate; (vi) la no conformación de la voluntad política según la etapa del proceso en la que se concretó la falla; y (v) el incumplimiento de los términos constitucionales para la culminación de determinados actos.
411. En adición, se observa que la Corte ha sido más propensa a categorizar como subsanables los vicios hallados en ejercicio del control previo de constitucionalidad, principalmente respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales y trámite de objeciones gubernamentales, debido a que se trata de proyectos de ley que aún se encuentran en trámite. También se evidencia que es más factible que el vicio sea subsanable cuando ha ocurrido en una etapa avanzada del proceso legislativo, de tal forma que la orden de rehacer no abarque una parte muy significativa de este. Igualmente, se advierte que, a través del tiempo la Corte ha endurecido o estrechado el control, volviéndose más exigente con el cumplimiento de los requisitos, presupuestos y reglas propias de la actividad legislativa -excepto cuando se realiza una segunda votación respecto de una iniciativa que no fue inicialmente negada, pero no alcanzó la mayoría exigida, supuesto en el cual la Corte dejó de considerar que ello configuraba un vicio de inconstitucionalidad.
412. De la síntesis precedente se observa que se ha empleado un criterio unánime a través del tiempo en algunos asuntos. De una parte, la Corte ha mantenido una línea invariable sobre la subsanabilidad del incumplimiento de los tiempos que deben transcurrir entre la realización de los debates y del incumplimiento del requisito de votación nominal y pública en el trámite de las objeciones gubernamentales. Así mismo, la Corte Constitucional ha reiterado la imposibilidad de subsanar vicios de elusión del debate, tanto cuando los precede una vulneración del principio de publicidad, como cuando se trata de la aparición de asuntos novedosos en una etapa avanzada del proceso legislativo, excepto cuando la afectación recae sobre las actuaciones de la comisión de conciliación, supuesto en el cual el vicio puede ser subsanable. Otros ejemplos de estabilidad en la jurisprudencia son la insubsanabilidad de los vicios derivados del juicio de sustitución y de los actos derivados de las reuniones extraordinarias del congreso convocadas sin el lleno de los requisitos legales y constitucionales.
413. También se evidencia que en algunas situaciones similares la Corte ha adoptado soluciones disímiles. Un ejemplo de la no existencia de una línea jurisprudencial clara sobre la posibilidad o no de subsanar los vicios es cuando el Congreso no acredita que las iniciativas hayan sido aprobadas con las mayorías requeridas. En este caso, se observa que la Corte inició considerando que se trataba de un vicio subsanable y luego determinó lo contrario.
414. Adicionalmente, la Corporación ha usado el distinguishing en la aplicación del precedente, al identificar ligeras diferencias fácticas entre los casos que dan lugar a la no aplicación de las reglas jurisprudenciales previamente empleadas. Así, por ejemplo, en los supuestos en los que se ha presentado el texto incompleto de un tratado internacional, la solución ha variado en función de quién cometió el error involuntario. Sumado a ello, la Sentencia C-285 de 2014 reconoció que el juicio debía ser más estricto que el desarrollado en la Sentencia C-255 de 1996. Otro asunto en el que la jurisprudencia ha hecho numerosas distinciones es cuando hay fallos en los anuncios previos.
415. A partir de lo expuesto, se resalta que para los supuestos de elusión del debate que ocasionan una vulneración del principio de consecutividad por ausencia de trámite de la iniciativa legislativa en la totalidad de instancias requeridas para que se convierta en ley de la República, y más aún cuando lo precede una falta de publicidad, existen reglas constitucionales, estatutarias y jurisprudenciales claras e invariables sobre el carácter insubsanable de este tipo de vicios, debido a que acarrean la violación de las garantías fundamentales; a que la orden de devolución implicaría que se rehaga una etapa estructural del proceso; y a que no se acreditó una adecuada formación de la voluntad legislativa que deba ser resguardada. La única excepción presente en la jurisprudencia es cuando la etapa tergiversada es la de la conciliación.
416. En suma, los vicios de fondo son las irregularidades que se predican del contenido de la ley, de una o varias de sus disposiciones, que son contrarias al texto constitucional. Así, por ejemplo, constituyen vicios materiales la violación del principio de unidad de materia, el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u orgánica, los problemas de competencia en cuanto ésta constituye un presupuesto esencial para acceder a las formas legales, e incumplir el deber de manifestar la voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa, lo cual configura una elusión material del debate.379
417. Ahora bien, el incumplimiento de algún requisito del procedimiento legislativo no siempre tiene como efecto la declaratoria de inconstitucionalidad o inexequibilidad de la norma objeto de control. Conforme a los principios de instrumentalidad de las formas, corrección de las formas380 e in dubio pro legislatoris,381 la Corte ha diferenciado los vicios de procedimiento de las irregularidades irrelevantes.
418. La Sentencia C-340 de 2024 recordó que una irregularidad irrelevante es aquella omisión o incumplimiento de una exigencia de forma que "no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta."382 Por ello, es deber de la Corte dilucidar cuál es el fin sustancial y constitucional que se encuentra protegido por las normas de procedimiento violadas. Estos pueden la preservación de la voluntad de las mayorías, en los casos en que se afecta el quórum deliberativo o decisorio, o el principio de consecutividad; la salvaguarda de los derechos de las minorías, en los casos en que se afectan las reglas relacionadas con las votaciones o las disposiciones que imponen una obtención de una mayoría para la aprobación de un proyecto; la protección del principio de publicidad, cuando se incumplen las regulaciones respecto de la publicación de las iniciativas, la divulgación de los informes de ponencia y de las proposiciones, el sistema de votación adoptado por las cámaras y el cumplimiento del requisito del anuncio previo de votación; y la garantía del pluralismo, la participación y la diversidad, en los casos en que no se observan los mandatos relacionados con el ejercicio de la iniciativa ciudadana y el respeto de los derechos y garantías de la oposición.383
419. Una vez se ha identificado un vicio de procedimiento, debe verificarse si el Congreso adoptó las medidas necesarias para enmendar el vicio o si se debe entenderse subsanado en desarrollo del trámite legislativo subsiguiente. Si no lo hizo, también debe identificarse la posibilidad de devolver el proyecto de ley para que se subsane el vicio, como lo dispone el artículo 241 de la Constitución. Este, a su turno, fue desarrollado por el Decreto-Ley 2067 de 1991 en su artículo 45, prevé: "Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto. // Dicho término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad de subsanarlo."
420. En el mismo sentido, el artículo 202 de la Ley 5° de 1992 señala lo siguiente: "Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en el Orden del Día. Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad."
421. Tal posibilidad concreta el principio de conservación del derecho y es una manifestación del principio democrático. Esto, puesto que permite que sea directamente el Congreso el órgano que subsane los yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta posibilidad ha de ejercerse de forma razonable. No puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo.384 Al respecto, en la Sentencia C-760 de 2001, esta Corporación aclaró que "el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. En otras palabras, sólo es posible subsanar vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo."
422. Bajo este contexto, se ha determinado las condiciones que hacen que un vicio en el proceso de formación legislativa sea subsanable. Una de ellas se presenta cuando el vicio existió, pero fue convalidado. En estos casos, en función de la prevalencia del derecho sustancial, no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada. También puede ocurrir que un vicio haya existido y no hubiese sido convalidado, pero la Corte pueda constatar que puede ser subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo. Finalmente, puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestión. Por ejemplo, cuando a una ley ordinaria se le ha dado el trámite de una ley orgánica. En aquellos casos, la Corte puede constatar que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria y declarar su constitucionalidad bajo tal entendido.
423. Sin embargo, no todo vicio es subsanable. Es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las cámaras-, hace imposible que se consolide un procedimiento legislativo.385 De igual forma, si el vicio consiste en el ejercicio de las funciones propias de la rama legislativa fuera de las condiciones constitucionales o que desconozcan las garantías constitucionales fundamentales, el vicio será insubsanable.386 Por ejemplo, cuando se ignoran los derechos de las minorías y el principio democrático, las reglas de procedimiento propias de cada tipo de ley, o la evolución del debate a lo largo del trámite.
424. En suma, el principio de instrumentalidad de las formas supone que no toda irregularidad en el trámite de una ley conlleva su inexequibilidad. Es necesario que previamente, se verifique si el vicio es de suficiente entidad para afectar la validez de la ley. Si es así, debe identificarse si el vicio se convalidó, si es posible devolver la ley al Congreso para que subsane el vicio, si la Corte misma puede subsanar el vicio en su providencia. Con todo, si el vicio consiste en la anulación de una de las etapas estructurales del procedimiento legislativo o desconoce las garantías constitucionales fundamentales, el vicio será insubsanable. B. El caso sometido a consideración de la Corte: El proceso de formación de la ley demandada y análisis del primer cargo
425. El proyecto de Ley fue radicado el 21 de marzo de 2023 ante el Senado de la República. El proyecto -que se publicó en la Gaceta 435 de 2023- tuvo iniciativa gubernamental por conducto de la Ministra del Trabajo y fue repartido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente. A continuación, se describirá el iter legislativo de dicho proyecto que dio origen a la Ley 2381 de 2024, haciendo especial énfasis en lo que aconteció en la plenaria de la Cámara de Representantes. Esto obedece a que el presunto vicio en el procedimiento que reprocha la actora se presentó en esa instancia. Trámite surtido en primer debate en la Comisión Séptima del Senado de la República
426. Una vez el texto fue trasladado a la Comisión Séptima del Senado de la República, su Mesa Directiva designó como ponentes a los senadores Norma Hurtado Sánchez, Honorio Miguel Henríquez Pinedo, Nadia Georgette Blel Scaff, Martha Isabel Peralta Epieyú, Miguel Ángel Pinto Hernández, Ana Paola Agudelo García, Sor Berenice Bedoya Pérez, Omar de Jesús Restrepo Correa, Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Polivio Leandro Rosales Cadena.387
427. En el lapso que transcurrió entre la designación de los anteriores senadores como ponentes, y la presentación de los respectivos informes de ponencia para ser discutidos en la Comisión Séptima del Senado de la República se llevaron a cabo tres audiencias públicas388 y 4 mesas técnicas.389 De cualquier manera, y luego de haber solicitado dos prórrogas para allegar el informe de ponencia,390 los senadores designados para ello lo presentaron el 30 de mayo de 2023. Este informe se publicó en la Gaceta 575 de 2023. En dicha Comisión Permanente, el proyecto se discutió y votó el 8, el 13 y el 14 de junio de 2023. El texto aprobado finalmente por la Comisión se publicó en la Gaceta 839 de 2023.391 Trámite surtido en el segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República
428. Los mismos senadores que actuaron como ponentes en la Comisión Séptima del Senado de la República, fueron designados, por la Mesa Directiva de la referida Comisión, para ser los ponentes del proyecto ante la plenaria de esa Corporación.392 En esta instancia, también se realizaron dos sesiones técnicas393 antes de que se presentara el respectivo informe de ponencia. En las sesiones se discutieron aspectos relacionados con los "beneficios para las mujeres"394 la "incorporación de las disposiciones de la Sentencia C-197 de 2023",395 el "fondo de ahorro del pilar contributivo",396 el "régimen de transición",397 y la "ventana pensional y rectoría del sistema a cargo de Colpensiones".398
429. Al mismo tiempo, se realizó una audiencia pública el 11 de septiembre de 2023, y "se realizaron 6 mesas técnicas de trabajo, en las que se destacan la participación de Unidades de Trabajo Legislativo, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colpensiones y Asofondos, en los que abordaron los siguientes ejes temáticos: (i) Pilar Semicontributivo (ii) beneficios para las mujeres (iii) incorporación de las disposiciones de la Sentencia C-197 de 2023, (iv) Fondo del Ahorro de Pilar Contributivo, (v) Régimen de transición y (vi) Rectoría del Sistema a cargo de Colpensiones".399
430. Tras ello se radicó, el 4 de octubre de 2023, el informe de ponencia para segundo debate. El texto se publicó en la Gaceta 1423 de 2023 y, antes de que se iniciara su discusión, se desarrolló otra audiencia pública (26 de marzo de 2024) y tuvo lugar una nueva sesión informal (2 de abril de 2024). En esas reuniones se discutieron aspectos técnicos de la reforma.400
431. Después, frente al proyecto se presentaron dos ponencias negativas401 y una alternativa.402 Todas ellas se negaron en la sesión que se desarrolló, en la plenaria del Senado de la República, el 15 de abril de 2024. Al mismo tiempo, la plenaria aprobó, con 49 votos a favor y 33 en contra, el informe de ponencia positivo. En esa medida, la discusión y votación del proyecto y su articulado se llevó a cabo en las sesiones del 16, 17, 22 y 23 de abril de 2024. El texto definitivo aprobado en esa instancia se publicó en la Gaceta 497 de 2024.403
432. Surtido el Primero y Segundo Debate en la Comisión Séptima Constitucional Permanente y en la Plenaria del Senado de la República, respectivamente, el proyecto fue remitido a la Cámara de Representantes en la cual se cumplió el siguiente trámite. Trámite en primer debate surtido en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes
433. A continuación, el proyecto pasó a la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes. Allí el 10 de mayo de 2024, la Mesa Directiva designó como ponentes a los representantes Martha Lisbeth Alfonso Jurado, Héctor David Chaparro Chaparro, Juan Felipe Corzo Álvarez, Alfredo Mondragón Garzón, Betsy Judith Pérez Arango, Jorge Alexander Quevedo Herrera, Germán José Gómez López, Víctor Manuel Salcedo Guerrero, Juan Carlos Vargas Soler y Leider Alexandra Vásquez Ochoa.404
434. Antes de que se rindiera el respectivo informe de ponencia, el 14 de mayo de 2024 se realizó una nueva audiencia pública.405 El 17 de mayo siguiente, se radicó la ponencia para surtir el Primer Debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes. La ponencia aludida se publicó en la Gaceta 603 de 2024. La discusión y votación del texto y su articulado se dio durante los días 21, 22 y 23 de mayo de 2024.
435. En el proyecto que aprobó la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, se hicieron algunos ajustes al texto aprobado por el Senado de la República en su plenaria. Estos ajustes se relacionaron con diversos temas, algunos de ellos fueron los siguientes: (i) la pensión anticipada de vejez para padres con hijos en condición de invalidez; (ii) las comisiones que recibirían los fondos del pilar individual, y (iii) la obligatoriedad de los aportes al fondo de solidaridad pensional, a cargo de personas que devenguen más de 19 salarios mínimos. Asimismo (iv) se modificaron las reglas sobre el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez para quienes cuenten con menos de 300 semanas cotizadas, y (v) se mejoró el IBL de la pensión de invalidez. En la Gaceta 700 de 2024 se encuentra la versión aprobada por la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, así como las modificaciones que, frente a ese texto, propusieron los coordinadores ponentes a la plenaria de la Cámara de Representantes.406 Trámite en segundo debate surtido ante la plenaria de la Cámara de Representantes
436. Como se ha anticipado, en este apartado se hará mayor énfasis en lo ocurrido en la plenaria de la Cámara de Representantes, porque es allí donde tuvo lugar el presunto vicio de procedimiento indicado por la demandante. Con el objeto de resolver el problema jurídico que se ha planteado era absolutamente necesario estudiar de modo pormenorizado lo que allí ocurrió.
437. Inicialmente, valga advertir que, para su discusión en la plenaria de la Cámara de Representantes, se publicaron dos informes de ponencia: el primero es un informe positivo, que se publicó en la Gaceta 700 de 2024; y el segundo es un informe negativo que, a su turno, fue publicado en la Gaceta 717 de 2024. Así las cosas, la discusión del proyecto fue anunciada el 5 de junio de 2024, e inició en la tarde del 11 de junio siguiente.407 e) Sesión del 11 de junio de 2024
438. Para empezar, algunos representantes pidieron realizar una nueva audiencia pública con el fin de tratar temas técnicos del proyecto de Ley. En ese sentido se pronunciaron, por ejemplo, los representantes Jairo Humberto Cristo Correa y Luis Miguel López. Igualmente, algunos representantes sugirieron que la realización de esta audiencia implicaba la suspensión de la discusión del proyecto. No obstante, otros representantes se opusieron a esa idea, como Martha Lisbeth Alfonso Jurado (ponente), argumentando que la Ley 5 de 1992 no establecía que dicha suspensión fuese necesaria. Además, se resaltó que en tanto se acercaba el fin de la legislatura, resultaba imperioso iniciar el debate del proyecto. En ese sentido se acordó que la audiencia y la discusión del proyecto se adelantarían a un mismo tiempo. Del mismo modo, la representante Adriana Carolina Arbeláez presentó una moción de orden con el objeto de que la plenaria discutiera, en primer lugar, los actos legislativos cuyo debate estaban pendientes. Empero, esa proposición se negó.408
439. En el quinto orden del día, la Mesa Directiva informó que el proyecto de ley en cuestión sería discutido. Una vez se señaló lo anterior, la representante Adriana Carolina Arbeláez Giraldo intervino para indicar que la bancada del Partido Cambio Radical se retiraría del recinto, dado que no se podía iniciar el debate sin antes realizar la audiencia pública que estaba prevista para el 12 de junio de 2024. La representante Piedad Correal Rubiano también informó que la bancada del Partido Liberal se retiraría, pero por otra razón: porque no se había dado trámite las recusaciones que se habían formulado contra algunos representantes. Otros congresistas pidieron aplazar el debate por las mismas razones.409
440. Ante esto, el secretario citó la Sentencia C-294 de 2021 para, con fundamento en ella, informar a los congresistas que las recusaciones presentadas por los ciudadanos no tenían la virtualidad de suspender un trámite legislativo. Por tanto, indicó que la discusión del proyecto podía seguir su curso mientras la Comisión de Ética se encargaba de resolver dichas recusaciones, de conformidad con sus competencias. Esto, por supuesto, generó la oposición de una parte de la plenaria. El representante Óscar Leonardo Villamizar Meneses, por ejemplo, indicó que "si los congresistas se retiran de esta discusión es porque cada uno de nosotros queremos que se nos resuelvan esas recusaciones en la Comisión de Ética y nada nos obliga a quedarnos sin que nos resuelvan la situación jurídica".410 A partir de esta intervención se escucharon opiniones en favor y en contra de la suspensión del debate, y algunos congresistas se acusaron mutuamente de querer dilatar la discusión.411 De cualquier manera, el estudio del proyecto siguió su curso.
441. Enseguida, la Mesa Directiva informó que se procedería con la votación de varios impedimentos que habían sido presentados, agrupándolos en diversos bloques. En ese orden, se anunciaron los impedimentos de Gilberto Bayardo Betancourt Pérez, Óscar Sánchez León, Armando Zabaraín de Arce, Ana Paola García Soto y Ruth Amelia Caicedo. Sin embargo, estos no se alcanzaron a votar en la sesión del 11 de junio, dado que la misma se suspendió. El proyecto se anunció para el 12 de junio de 2024.412 f) Sesión del 12 de junio de 2024
442. La jornada inició con la presentación de diversas constancias. Luego se verificó el quorum y se procedió con la lectura del orden del día. El cuarto punto era el relativo a la discusión del proyecto de ley en cuestión.413
443. Dado que ese mismo día se estaba surtiendo la audiencia pública sobre los aspectos técnicos de la reforma pensional, los representantes Andrés Forero y Mauricio Parodi solicitaron excluir del orden del día la discusión del proyecto. Otra de las razones para solicitar esto obedeció a que las recusaciones formuladas contra los congresistas no se habían resuelto de fondo. Nuevamente, sobre este punto, se presentó el mismo debate que había tenido lugar el día anterior: unos congresistas sostuvieron que aplazar el debate era necesario, y otros se opusieron a esa idea indicando que aquella no era más que una maniobra dilatoria.414 De cualquier manera, sometida a votación la proposición que buscaba la modificación del orden del día, la misma fue negada.
444. Luego de ello, y tras discutir otros proyectos de ley, llegó el momento para debatir y votar el proyecto de la reforma pensional. Con todo, nuevamente intervino la representante Piedad Correal Rubiano, para decir que se retiraba y no participaba de la discusión de la reforma hasta que se resolviera la recusación que cursaba en la Comisión de Ética.415
445. El estudio del proyecto inició con la votación de impedimentos, y ello se hizo por bloques. Habiéndose decidido de esta manera los impedimentos señalados, la sesión finalizó y el proyecto se anunció para ser discutido el 13 de junio de 2024.416 g) Sesión del 13 de junio de 2024
446. Inicialmente se presentaron algunas constancias, se confirmó el quorum, y se indicó por parte de la Mesa Directiva que la discusión de la reforma pensional sería el tercer punto del orden del día.417
447. Una vez inició la discusión del proyecto de ley, el secretario leyó las proposiciones presentadas por representantes a la Cámara. Algunas de ellas pedían que el contenido del proyecto se votara de manera nominal y revisando artículo por artículo.418 Otras pedían que el proyecto se votara de manera electrónica, y solo se permitiera el voto manual de manera absolutamente excepcional.419
448. Frente a estas últimas proposiciones, la representante Martha Alfonso se opuso. Señaló que la Ley 5 de 1992 permitía votar bloques de artículos siempre que frente a ellos no existiera proposición alguna. Además, señaló que al votar artículo por artículo se ralentizaba el proceso de manera innecesaria. Acto seguido, tomó la palabra el representante Modesto Enrique Aguilera Vides para pedir que las proposiciones presentadas se votaran una por una, y no en bloque. Luego se leyó una proposición, suscrita por Katherine Juvinao y otros representantes,420 en la que se solicitó discutir y votar, en primer lugar, el artículo 94 de la ponencia, que se refería a la vigencia del sistema que se estaba creando.
449. Sin haberse decidido nada aún en lo relacionado con las proposiciones leídas, la Mesa Directiva propuso votar los impedimentos que se hallaban pendientes. Al tiempo que se votaron los impedimentos, el secretario informó sobre nuevas recusaciones que habían sido formuladas contra varios representantes a la Cámara.421 Ante esto, el representante Elkin Ospina indicó que se retiraría del recinto tras haberse formulado una recusación en su contra. De otro lado, el secretario también añadió que la Comisión de Ética había resuelto otro número importante de recusaciones, y que las había negado.422
450. Luego de informar lo anterior, el secretario recordó que el proyecto tenía una ponencia de archivo que había sido publicada en la Gaceta No. 717 de 2024.423 En el mismo sentido, resaltó que también existía una proposición de archivo.424 Por ello, le dio la palabra a la representante Betsy Pérez, para que se pronunciara sobre el informe de ponencia negativo. La representante intervino expresando (i) que la reforma planteada no resolvía los graves inconvenientes del sistema pensional actual. (ii) Que el pilar solidario no aumentaba la cobertura pensional. (iii) Que en el Proyecto de Ley No. 074 del 2022 (Cámara) y 264 de 2023 (Senado) ya se había aprobado la renta básica para los adultos mayores y que por eso era innecesario el pilar solidario. (iv) Que la reforma tiene graves problemas de sostenibilidad financiera. (v) Que el problema de fondo era que la gente no se estaba pensionando en el país debido a la importante informalidad que existía; aspecto no revisado en la reforma. (vi) Que esta situación se agravaba por el envejecimiento de la población y la escasa tasa de natalidad actual. Y (vii) que la reforma limitaba de manera ostensible el derecho a la libertad de elección de régimen que tenían los ciudadanos. Sobre esto último, resaltó que los ciudadanos tienen derecho a decidir qué hacer con su dinero, y puso el ejemplo de lo beneficiosa que resulta una devolución de saldos en el RAIS, en comparación con la indemnización sustitutiva que paga el RPM. Finalmente, (viii) culminó indicando que Colpensiones no está preparada administrativamente para asumir los retos de la reforma pensional. En el mismo sentido se pronunció el representante Juan Manuel Corzo -quien había presentado la proposición de archivo-.425
451. De otra parte, el representante Luis Miguel López Aristizábal indicó que esta no era una reforma estructural, y que además generaba un déficit fiscal importante (al respecto, citó datos del Comité Autónomo de la Regla Fiscal). También indicó que la reforma desmejora las condiciones de las personas que, no estando en el régimen de transición, se pensionarán a futuro.426 Por último, explicó que la entrada en vigencia del sistema, en un año, sería irresponsable.427 El representante Andrés Eduardo Forero Molina coincidió, en su inmensa mayoría, con las anteriores intervenciones. Solo añadió que el artículo 76 de la ponencia establecía un régimen de transición sumamente laxo, que beneficiaba a las personas que hoy devengan salarios altos, y que están cobijadas por él.428
452. Otros representantes intervinieron para apoyar el informe de ponencia negativo y la proposición de archivo. Allí se refirieron a diversas materias, por ejemplo, (i) indicaron que el Gobierno Nacional tenía la urgencia de aprobar esta reforma de cara a las elecciones presidenciales que se celebrarían en el año 2026;429 (ii) explicaron que, si se retiraban del recinto algunos congresistas, esa sería una medida legítima que impediría la aprobación de una reforma pensional -en su lectura- perjudicial para el país;430 (iii) resaltaron que los recursos del esquema de ahorro voluntario serían expropiados por el Estado si se aprobaba la ponencia mayoritaria, y criticaron el hecho de que los recursos de las cuentas de ahorro individual no se pudieran heredar a futuro;431 (v) criticaron el monto de lo que se entregaría en el pilar solidario, y lo compararon con lo que reciben quienes hacen parte del programa Jóvenes en Paz;432 (vi) criticaron el hecho de que la reforma, por sus deficiencias, deba ser objeto de ajustes paramétricos en un corto plazo;433 (vii) pidieron claridad sobre la forma en que se financiaría el pilar solidario;434 (viii) indicaron que la reforma se debió tramitar como ley estatutaria y no como ordinaria, dadas las materias que involucraba;435 y (ix) señalaron que no se había valorado el impacto fiscal del artículo 77, contenido en la ponencia mayoritaria, que permitía a las personas trasladarse de régimen en un lapso de dos años.436
453. Finalizada esta ronda de intervenciones, el secretario sometió a votación el informe de ponencia negativo, así como la proposición de archivo. Ambas se negaron con un total de 94 votos por el no, 3 por el sí.437
454. Luego hubo una ronda de intervenciones más, pero estas se dirigieron, fundamentalmente, a pedir garantías para la oposición, a solicitarle al gobierno respuestas frente a las inquietudes que los congresistas habían expresado en relación con el proyecto, y a informar que apelarían la decisión de haber sometido a votación el informe de ponencia negativo.438 Acto seguido, ante la plenaria, intervino la Ministra del Trabajo.
455. La Ministra señaló (i) que con la reforma no se está expropiando ahorro alguno. (ii) Que la reforma implica una modificación estructural del sistema actual, con el ánimo de ampliar su cobertura; (iii) Que la reforma es necesaria porque el sistema actual no pensiona a la población. Sobre esto, resaltó que mientras el RAIS cuenta con 18 millones de afiliados, en el mismo régimen no existen más de 318.000 pensionados; al tiempo que el RPM tiene 6 millones de afiliados, y ha pensionado a 1.714.000 personas. (iv) Que el sistema de pilares también reducía los amplios subsidios que hoy el Estado reconoce a las pensiones elevadas. (v) Que el umbral de los 2.3 salarios mínimos garantizaba pensiones dignas en el RPM, al tiempo que permitía que quien devengara más, acrecentara el valor de su pensión cotizando en el RAIS. Y (vi) que el Gobierno Nacional no podrá usar el ahorro de los colombianos, pues este se dirigirá exclusivamente a financiar pensiones.439
456. Una vez intervino la ministra, el secretario leyó la proposición que buscaba darle aprobación al informe de ponencia positivo. Tras esto, y luego de que algunos miembros de la oposición expresaran su descontento con la forma en que se estaba desarrollando el debate,440 se le dio la palabra a la ponente Martha Alfonso. La representante indicó (i) que la ponencia era el resultado de los acuerdos a los que se llegó, incluso, con miembros de la oposición. (ii) Que según el aval fiscal que había sido presentado en el trámite legislativo, la reforma es sostenible por los próximos 40 años. (iii) Que, aunque en los próximos 20 o 30 años es importante realizar ajustes al sistema, ello obedece al hecho de que la demografía es cambiante. Y (iv) Que la reforma tiene importantes avances, como la reducción de semanas de cotización para mujeres, o el reconocimiento de la pensión anticipada de vejez, que permite a las personas acceder a la prestación antes de tener 1300 semanas, y descontar de la mesada el valor del aporte que permitirá completar ese número mínimo de cotizaciones.441
457. A partir de las anteriores intervenciones, y antes de someter a votación el informe de ponencia positivo, se escuchó a los representantes que quisieron hacer uso de la palabra. Algunos se opusieron a la reforma y (i) pidieron que se explicara si el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social contaba con los recursos que permitirían financiar las prestaciones del pilar solidario.442 (ii) Sugirieron que para otorgar subsidios a los adultos mayores no se requería una reforma pensional.443 (iii) Pidieron que se escuchara al Ministro de Hacienda y Crédito Público dado que era importante tener claridad sobre la viabilidad fiscal del proyecto.444 (iv) Se refirieron a las eventuales desventajas de la reforma y a la manera en que esta afectaba a la población.445 (v) Indicaron que el proyecto no resolvía problemas estructurales,446 porque aún no se había realizado una reforma laboral que solucionara, por ejemplo, las altas tasas de informalidad en el país.447 (vi) Criticaron el hecho de que la reforma tuviese que tener ajustes en 20 años, pues debería estar pensada para un tiempo superior.448 (vii) Pidieron que el sistema se implementara de manera escalonada y que se modificara la fecha de su entrada en vigencia.449 E (viii) indicaron que la Ministra del Trabajo no dio respuestas en su intervención, y que se dedicó a tratar temas generales.450 Por tanto, pidieron al Gobierno pronunciarse de fondo sobre sus inquietudes.451
458. En contraste, otros representantes defendieron el proyecto. Para ello indicaron (i) que el mismo fue discutido ampliamente durante todo el trámite legislativo;452 (ii) que había sido avalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que, por tanto, era sostenible;453 (iii) que beneficiaba a una importante cantidad de mujeres454 y de adultos mayores, y que ello permitía la ampliación de su cobertura;455 (iv) que el Gobierno Nacional no podría hacer uso de los recursos que se obtuvieran por concepto de cotizaciones, dado que estos tenían naturaleza parafiscal,456 y (v) que toda reforma pensional debía ser revisada constantemente, dado que la pirámide demográfica siempre cambiaba.457 Finalmente, otros congresistas pidieron que se garantizaran los derechos de la oposición en el marco del debate que se estaba desarrollando.458
459. Acto seguido, la representante Ana Rogelia Monsalve Álvarez pidió que se sometiera a votación el informe de ponencia positivo y la moción fue aceptada por la Mesa Directiva. Una vez llevada a cabo la votación, la ponencia mayoritaria fue aprobada con un total de 103 votos por el sí, y 23 por el no.459
460. Luego de un par de intervenciones más,460 el presidente indicó que la sesión se suspendería y que el debate continuaría al día siguiente. En tal sentido, el proyecto de ley fue anunciado para el 14 de junio de 2024. Con todo, en ese momento, el secretario anunció que había llegado una nueva recusación general en contra de los representantes de los Partidos Verde, Liberal, Conservador, y en contra de algunos representantes en específico (Juan Sebastián Gómez y Julia Miranda Londoño).
461. Igualmente, la representante Catherine Miranda indicó que no continuaría participando del debate dado que también había sido recusada. Así las cosas, se levantó la sesión.461 h) Sesión del 14 de junio de 2024
462. La sesión inició con la presentación de una serie de constancias. Luego se confirmó el quorum decisorio, y se anunció, como tercer punto del día, la discusión del proyecto de reforma pensional.462 El orden del día fue sometido a votación y aprobado con un total de 94 votos a favor. Así, luego de escuchar las intervenciones de dos representantes463 y de la presidenta de la Comisión de Ética sobre el trámite que se estaba dando a las múltiples recusaciones formuladas contra los congresistas,464 la Mesa Directiva decidió escuchar al Ministro del Interior para que se pronunciara sobre este último punto.
463. El ministro resaltó que la presentación constante de recusaciones no podía impedir el avance de la democracia. Indicó que el debate, en concreto, no puede suspenderse porque un ciudadano presenta una recusación. Frente a esta postura, se formularon diversas opiniones a favor y en contra. Algunos representantes resaltaron que el Ministro no tenía la competencia para indicarles cómo actuar cuando sean recusados,465 e indicaron que la jurisprudencia constitucional no es clara sobre la materia.466
464. Otros, por el contrario, se sumaron a la opinión del ministro, e indicaron que las recusaciones no debían servir para suspender el debate, o para que los congresistas se apartaran del mismo.467 Tampoco debían constituir una herramienta para dilatar las discusiones que debían darse en el seno del Congreso de la República.468 Igualmente, otros congresistas pidieron a la plenaria que, para ordenar este punto, procediera con la votación de los impedimentos, y luego de ello remitiera las recusaciones a la Comisión de Ética.469 Esto último porque muchos impedimentos y recusaciones habían sido formulados por las mismas causas.
465. Habiéndose escuchado a los representantes en el sentido antedicho, se decidieron cuatro nuevos bloques de impedimentos.
466. Luego el secretario dio lectura a las proposiciones. Unas pedían que todos los artículos del proyecto -o algunos de ellos- se discutieran o se votaran de manera individual.470 Otras pedían que las votaciones se realizaran de manera electrónica.471 Y otras solicitaban discutir y votar en primer lugar el artículo 94 de la ponencia, relacionado con la vigencia del sistema.472 La representante Catherine Juvinao -que había presentado la última proposición indicada- intervino en la sesión para pedir que aquella se votara por separado, frente a lo cual la Secretaría accedió. Al mismo tiempo, dos representantes informaron que dejarían sus proposiciones como constancias.473 Salvo estas últimas proposiciones (la de la representante Juvinao -en relación con el artículo 94- y las de los congresistas que las dejaron como constancias), las demás se sometieron a discusión y votación, luego de lo cual fueron negadas.
467. Así las cosas, se procedió con la discusión y votación de la proposición formulada por la Representante Catherine Juvinao, quien solicitó debatir de primeras el artículo 94 del proyecto de ley. La representante intervino nuevamente ante la plenaria para insistir en que Colpensiones no estaba preparada para asumir los retos de la reforma pensional. Señaló que la entidad se estaba tardando en resolver solicitudes sobre correcciones de historias laborales y sobre reconocimientos pensionales, que tiene deficiencias en su aplicativo de nómina, y que su planta de funcionarios tampoco es suficiente.474
468. Aunque lo que se iba a votar era si la proposición se aprobaba o no y, en consecuencia, si el artículo 94 se discutía de primeras, algunos congresistas se refirieron de fondo sobre la capacidad o la incapacidad de Colpensiones. Unos advirtieron que la empresa sí estaba preparada para asumir el reto,475 y otros negaron esa posibilidad.476 Otros simplemente indicaron que la discusión y votación del proyecto debía hacerse en orden.477
469. Estando en medio de este debate, la representante Martha Lisbeth Alfonso Jurado intervino para indicar que la entidad sí estaba preparada, pues así lo habían demostrado sus técnicos a la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes. De cualquier manera, invitó al presidente de Colpensiones para que se refiriera sobre este asunto ante la plenaria, y rindiera las explicaciones de rigor.478
470. El presidente de Colpensiones expuso que la reforma pensional era necesaria, dado que el sistema vigente no está pensionando a sus afiliados. Indicó que retrasar la entrada en vigencia del nuevo sistema solo afectaría a todos los adultos mayores que están esperando una pensión. Añadió que la entidad está preparada y que tiene un equipo idóneo para atender a los nuevos afiliados que llegarán. También señaló que los informes de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación, que habían indicado una supuesta incapacidad de Colpensiones, contenían información inexacta. Además, resaltó que funcionarios de esas entidades habían rectificado sus conclusiones luego de haber visitado la entidad.479 Así las cosas, se procedió con la votación de la proposición, y la misma fue negada.480
471. Hecho esto, el debate sobre el articulado dio inicio. El secretario identificó algunos artículos sin proposiciones. Estos eran los siguiente: 51 (monto de la sustitución pensional), 62 (fondos de pensiones como patrimonios autónomos), 66 (publicación de la rentabilidad), 68 (actividades de promoción de las administradoras del Componente de Ahorro Individual), 84 (sanciones a las entidades del sistema) y 88 (conmutación o constitución de rentas vitalicias). Por tanto, los mismos se sometieron a votación tal y como venían en la ponencia y fueron aprobados con un total de 104 votos por el sí, y 35 votos por el no. Luego de ello, la representante Martha Alfonso solicitó a la plenaria escuchar al Ministro de Hacienda y Crédito Público.481
472. El Ministro indicó que había acompañado desde siempre el proyecto y que, en tal sentido, había remitido al Congreso de la República dos conceptos favorables: uno el 9 de octubre de 2023, y otro el 4 de junio de 2024. En concreto, expuso (i) que el pilar solidario costaría 0,15% del PIB al año, y que se financiaría con el Presupuesto General de la Nación y con el Fondo de Solidaridad Pensional. (ii) Que actualmente el déficit pensional era del 59.8% del PIB, pero que, al aprobarse la reforma, el mismo bajaría al 51% para el año 2070; de allí que la reforma -dijo- sea financieramente viable. (iii) Que ninguna reforma puede ser permanente en el tiempo, y que esta -al no ser la excepción- necesitaría ajustes a futuro. Y (iv) que en tanto el sistema actual no pensiona, era imperioso su ajuste, permitiendo que el fondo público se complemente con el privado. A partir de esta intervención, varios congresistas expresaron sus opiniones. Algunos mencionaron que no confiaban en las cifras presentadas por el Ministro,482 y que el Gobierno estaba haciendo una gestión inadecuada de recursos.483 Otros pidieron que la administración de los recursos del sistema recayera sobre una entidad independiente.484
473. De cualquier manera, el vicepresidente quiso ordenar el debate y por ello anunció que la discusión del proyecto continuaría con el artículo 94, que se refería a la entrada en vigencia del sistema. En tal sentido, algunos representantes reiteraron la necesidad de que la implementación del sistema se realizara de manera escalonada;485 y otros se opusieron a esa idea.486 Empero, habida cuenta de que sobre el mismo artículo existían diversas proposiciones, el vicepresidente pidió al secretario organizarlas a efectos de darles trámite.
474. El secretario leyó las proposiciones que pretendían modificar la fecha de entrada en vigencia del sistema.487 Varias de ellas, sin embargo, se dejaron como constancias porque los congresistas que las presentaron así lo decidieron, o porque no estaban en el recinto para exponerlas.488 El secretario, luego de dos mociones de orden presentadas,489 procedió a organizar las proposiciones e indicó que la mayoría de ellas pedían que la entrada en vigencia del sistema se aplazara hasta el 1 de julio de 2026.490
475. Estando en ello, se radicó otra proposición sustitutiva a la que la Mesa Directiva dio prelación. Esta proposición,491 pedía que el pilar solidario empezara a regir el 1 de julio de 2025, y que los pilares contributivo y semicontributivo empezaran a regir el 1 de julio de 2026. Sin embargo, luego de sometida a votación, la proposición se negó con un total de 84 votos por el no, y 43 por el sí.492
476. Luego se dio lectura a la proposición que seguía en orden, y que sugería que la entrada en vigencia del sistema fuese el 1 de julio de 2027. El Representante James Hermenegildo Mosquera Torres, quien la presentó, intervino ante la plenaria para decir que apoyaba la reforma, pero que sería responsable aplazar su entrada en vigencia. De cualquier manera, esta proposición se negó con 104 votos por el no, 39 por el sí.493
477. Negada esta proposición, se iba a abrir la discusión del artículo como venía en la ponencia. Sin embargo, a las 5:21 de la tarde de esa jornada, llegó una nueva proposición a la que el secretario dio lectura. Esta proposición494 no se refería a la vigencia del sistema, sino a la posibilidad de adoptar en su integridad la ponencia que fue aprobada por el Senado de la República en la sesión del 23 de abril de 2024. La proposición se planteó en los siguientes términos: "(...) la Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes después de haber debatido de manera rigurosa meditada y democrática el Proyecto de ley número 433 2024 Cámara 293 2023 Senado conociendo a profundidad y con antelación debida el texto del Senado de la República aprobó en la sesión Plenaria del 23 de abril del 2024 y que fue publicada en la Gaceta del Congreso 497 del 2024 la cual pudimos conocer desde el momento de su publicación el lunes 29 de abril del 2024 y debatir dando cumplimiento al Artículo 157 de la Constitución Política la cual además nos fue entregada de manera física en nuestras curules garantizando el estándar de publicidad exigido por el reglamento del congreso y la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional sobre formación de las leyes decidimos aprobar en cuarto debate el texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado de la República debidamente publicado en la Gaceta del Congreso 497 del 2024".495
478. A partir de la lectura de esta proposición, varios congresistas intervinieron en su contra, señalando que, si aquella se aprobaba, se desconocería el carácter bicameral del Congreso de la República y se obviaría el hecho de que en la Comisión Séptima de la Cámara se habían hecho importantes modificaciones al texto que aprobó el Senado. También expresaron su preocupación por que, de aprobarse la proposición, se adoptaría un texto de 94 artículos sin haber sido discutido debidamente.496
479. Sin embargo, otros representantes intervinieron para defender la proposición y su aprobación. Señalaron que adoptar el texto del Senado de la República era la única manera de salvar la reforma pensional, pues si el asunto se remitía a la Comisión de Conciliación, era posible que allí se hundiera. Además, algunos señalaron que la ponencia aprobada por el Senado de la República había sido conocida por todos y leída por todos, dado que se había publicado en la Gaceta 497 de 2024. Por último, indicaron que esta era la única vía para aprobar el proyecto en un contexto donde el obstruccionismo parlamentario, por parte de la minoría, fue claro.497
480. Alfredo Ape Cuello Baute sugirió a la Mesa Directiva someter a votación la proposición. En ese contexto, la bancada del partido Cambio Radical se retiró del recinto, y lo propio hizo la Representante Juana Carolina Londoño. De cualquier manera, la proposición se aprobó con un total de 86 votos por el sí, y 32 votos por el no. Luego de ello, también se sometió a votación el título de la ponencia, y se le preguntó a la plenaria si su intención era que el proyecto fuese ley. El título y la pregunta indicada se aprobaron con un total de 88 votos por el sí, y 23 votos por el no. Acto seguido, se presentaron diversas intervenciones a favor y en contra de lo ocurrido,498 y luego la sesión se levantó.499 La elusión del debate y el desconocimiento del principio de consecutividad
481. Tal y como desprende del artículo 157 de la Constitución Política-, le está prohibido a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, renunciar a la labor de debatir los proyectos de ley sometidos a su consideración. En otras palabras, todo proyecto, para convertirse en Ley, debe cumplir con el número mínimo de debates que han sido establecidos por la Constitución. Esta regla, además, garantiza que, por la lógica del modelo bicameral que caracteriza al Congreso de la República, las leyes sean el resultado de una deliberación amplia, pausada y reflexiva. En consecuencia, si el debate se evita por alguna de las instancias del Congreso de la República en el proceso de formación de una ley, ello constituye un vicio de procedimiento insubsanable, que necesariamente debe derivar en la declaratoria de inexequibilidad de la norma.
482. Recuérdese que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los congresistas deben -en el último de los debates que se surta sobre un proyecto de ley- cumplir tres exigencias: (i) debatir y votar el informe de ponencia, (ii) debatir el articulado del informe de ponencia, y (iii) votar el articulado, el título y la pregunta sobre si se desea que la iniciativa se convierta en ley.500 Esta Corte ya ha sostenido que debatir no es sinónimo de votar.501 No porque se vote una iniciativa, podrá asumirse que hubo deliberación. La deliberación, en esencia, es el paso previo a la votación y es el escenario donde los congresistas pronuncian su voluntad política de aprobar o improbar un articulado, siempre con el respeto debido a las minorías y al pluralismo.
483. En la fase de aprobación del informe de ponencia, "la mayoría expresa su conformidad con las orientaciones generales del proyecto (...) y manifiesta su voluntad de darle el debate correspondiente".502 Empero, -se reitera- la jurisprudencia constitucional también ha establecido que existe otro momento del debate, que es diferente del anterior y que no es menos importante: el que se debe realizar alrededor del articulado de la propuesta. En esa discusión debe revisarse si existen proposiciones frente al articulado, si algunos de sus enunciados normativos podrían ser debatidos y votados en bloque, o si su discusión debiera darse de manera individual porque así lo solicita algún congresista.503
484. A partir de lo antedicho, se debe concluir que en el presente caso se incurrió en una elusión parcial del debate. Esto obedece al hecho de que, aunque la plenaria de la Cámara de Representantes sí debatió, de manera general, el informe de ponencia positivo en un primer momento -e incluso lo aprobó-, nunca debatió la totalidad de su articulado, aunque frente al mismo (i) existía un importante número de proposiciones, y (ii) se había solicitado el debate separado de algunos de sus artículos. Esta conclusión se desprende de la revisión exhaustiva realizada respecto de lo ocurrido en la plenaria de la Cámara de Representantes, y que arroja las siguientes observaciones:
485. Primera: En la sesión del 11 de junio de 2024, simplemente se debatió sobre la posibilidad de aplazar la discusión del proyecto mientras se llevaba a cabo una audiencia pública programada. También se discutió sobre la posibilidad o imposibilidad de que algunos congresistas participaran del debate, aun cuando habían sido recusados por terceros. Asimismo, en la sesión del 12 de junio de 2024, nuevamente se procedió a discutir sobre los mismos asuntos tratados el día anterior, y se resolvieron cuatro bloques de impedimentos.
486. Segunda: En la sesión del 13 de junio de 2024, se resolvieron 12 bloques de impedimentos, y hubo lugar para dos discusiones importantes. La primera, es la que se presentó con ocasión de la ponencia de archivo formulada por la representante Betsy Pérez, y que había sido publicada en la Gaceta 717 de 2024. Allí los congresistas se refirieron a diversas materias. Unos criticaron la sostenibilidad financiera de la reforma, y otros indicaron que la misma no era necesaria, etc. Con todo, esta proposición de archivo no fue acogida, pues se terminó votando de manera negativa.
487. Luego, en la misma sesión, se le permitió a la Ministra del Trabajo intervenir con el ánimo de que diera respuesta, como representante del Gobierno Nacional, a los interrogantes planteados por los congresistas de la oposición frente al proyecto de ley. Y, enseguida, se abrió el espacio para discutir la proposición que buscaba la aprobación del informe de ponencia mayoritario, que había sido incluido en la Gaceta 700 de 2024. En ese punto hubo otra ronda de intervenciones importante, empezando por la de la ponente, quien reconoció la importancia del diálogo que se había dado en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, y añadió que el texto que se iba a debatir había sido el resultado de los acuerdos a los que se llegó, incluso, con miembros de la oposición.
488. Nuevamente, a partir de la intervención mencionada, los congresistas expresaron sus opiniones sobre diversas líneas del proyecto de ley. Criticaron su sostenibilidad, su eficacia, la entrada en vigencia que proponía, etc. Otros, por supuesto, lo defendieron. Después de eso, el informe de ponencia mayoritario fue votado de manera favorable y en ese instante la plenaria de la Cámara de Representantes expresó su voluntad política. Esto imponía la obligación de proseguir con el articulado de la ponencia, tal y como lo establece la Constitución, la Ley y la jurisprudencia constitucional.
489. Tercera: Una vez inicia la discusión del articulado, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó 6 artículos, en bloque, frente a los cuales no se había formulado proposición alguna (se trató de los artículos 51, 62, 66, 68, 84 y 88). Acto seguido tuvo lugar una larga discusión que se centró en el artículo 94 de la ponencia presentada para debate. Inicialmente se discutió una proposición que buscaba que el referido artículo se votara en primer lugar. Luego se discutió y votó negativamente otra proposición que planteaba la entrada en vigencia escalonada del sistema (allí se sugería que el pilar solidario entrara en vigencia el 1 de julio de 2025, y los dos pilares restantes entraran en vigencia el 1 de julio de 2026). Finalmente se votó, también negativamente, una proposición que buscaba que el sistema entrara en vigencia el 1 de julio de 2027. En tanto las proposiciones antedichas se habían negado, la plenaria estaba presta a decidir sobre el artículo de la vigencia, en la forma en que había sido presentado en la ponencia. Hasta ese momento, como puede verse, (i) se habían votado 6 artículos en bloque, y (ii) se había discutido -pero no votado- el artículo 94 de la ponencia. Sin embargo, y antes de que se procediera con la votación de este último artículo, se presentó a la Mesa Directiva la proposición que, de manera intempestiva, sugería adoptar en su plenitud el texto aprobado por el Senado de la República el día 23 de abril de 2024.
490. Cuarta: Una vez se presentó la antedicha proposición, se otorgó por parte de la Mesa Directiva el espacio para su discusión. El debate que se desarrolló en ese momento se centró en la viabilidad -o inviabilidad- de acoger el texto aprobado en segundo debate por el Senado de la República. Unos congresistas señalaron que la aprobación de la proposición implicaría la destrucción del modelo bicameral que caracteriza al Congreso de la República, y otros defendieron la propuesta expresando que esa era la única vía para garantizar la aprobación de una reforma que resultaba esencial para el país. En cuanto a lo sustancial: el debate en la plenaria de la Cámara sobre el articulado del proyecto de ley aprobado en segundo debate por el Senado de la República fue inexistente.
491. En efecto, si se revisa la ronda de intervenciones que hubo a partir de ese momento, se advierte que solo se hizo mención tangencial al articulado del proyecto de ley que había sido aprobado en segundo debate en el Senado en algunos momentos: (i) el representante Óscar Darío Pérez Pineda, se refirió al artículo 84.5 del texto del Senado, y dijo que su redacción era desafortunada porque no incluía la palabra "mensual".504 (ii) El representante Juan Sebastián Gómez Gonzáles, mencionó que en algunos artículos del texto del Senado (no indicó cuáles) se usaba el término "inválido", y que ello era contrario a la Constitución.505 (iii) El representante Jorge Alexander Quevedo Herrera dijo que la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes había "mejorado" varios aspectos de la ponencia del Senado, y que esas mejoras no se podían perder. En concreto, mencionó el artículo 84.5 y el relacionado con las comisiones para las AFP.506 Y (iv) el representante Duvalier Sánchez Arango también añadió que la ponencia presentada para debate en la plenaria de la Cámara de Representantes corregía algunas cosas del texto del Senado. En concreto, se refirió a los artículos ya mencionados por sus compañeros, y añadió que se mejoraba la pensión para padre o madre con hijo en condición de invalidez, y que también existían ajustes sobre "la renta del pilar semicontributivo".507
492. En esa medida, sobre el articulado solo opinaron algunos congresistas y, en sus intervenciones, solo mencionaron los puntos indicados en el párrafo que antecede. Esto a pesar de que los artículos del texto que se iba a aprobar eran
95. En consecuencia, es perfectamente posible concluir que, en este caso, no hubo debate respecto de la totalidad del articulado del proyecto de ley.
493. Quinta: La conclusión antedicha toma aún más fuerza si se acepta que, respecto del texto propuesto para segundo debate y su articulado -incluido en la Gaceta 700 de 2024- existía un importante número de proposiciones que debían ser debatidas en la plenaria de la Cámara de Representantes.508 Esas proposiciones, que fueron recibidas por la Secretaría General de esa instancia, eran de todo tipo y recaían sobre los diversos artículos de la ponencia sometida a discusión. Sobre el particular, ya se ha recordado en esta sentencia que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, "[e]l sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye el debate". Las proposiciones deben, en principio y salvo que se dejen como constancias, ser objeto de deliberación.509
494. Al respecto, algunos intervinientes y expertos han mencionado que 700 proposiciones eran demasiadas y que su presentación respondía a un acto de filibusterismo, que estaba dirigido a dilatar la discusión del proyecto y, por tanto, a lograr que este se hundiera por la finalización de la legislatura que estaba cerca. Frente a esta apreciación, se debe resaltar que la presentación de pocas o muchas proposiciones no debe ser una razón para adelantar -o dejar de adelantar- el debate. Es cierto que la presentación de muchas de ellas impone un reto al Congreso de la República. Las mismas deberían ser ordenadas cuando sean bastantes por unidad temática, por objeto o teniendo en cuenta el artículo sobre el que recaen. Y esta es una labor que deberían asumir los encargados de la dirección del debate. Por ejemplo, en la plenaria del Senado se presentaron varias proposiciones las cuales fueron organizadas por bloques y varias de ellas por consenso fueron dejadas como constancias.
495. Con todo, mal haría la Corte sugerir que los congresistas deben limitarse en la presentación de proposiciones, aunque adviertan que los artículos que se someterán a discusión deben ser, por ejemplo, modificados o sustituidos, etc. Este sería un mensaje indeseable en una República que se precia de ser "democrática, participativa y pluralista".510
496. Sexta: A lo anterior se suma que la representante Katherine Juvinao Clavijo, cuando inició la sesión del 14 de junio de 2024, solicitó especialmente que se discutieran de manera individual y separada los artículos 3, 4, 7, 11, 12, 18, 19, 25, 38, 64, 65, 71, 76, 78, 93, 94 y 95 de la ponencia que había sido propuesta para debate, e incluida en la Gaceta 700 de 2024. Al no haberse dado la discusión de manera separada de esos enunciados normativos, también se desconoció el artículo 176 de la Ley 5 de 1992, que establece una regla esencial para los debates que se surten en la plenaria de la Cámara de Representantes. Esta regla sostiene que "[s]i la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos".511 Así, en tanto miembros de la plenaria de la Cámara de Representantes habían solicitado que la discusión de estos artículos se diera de manera separada, esta petición no podía eludirse.
497. Séptima: A su turno, como bien lo defendió la Procuraduría General de la Nación, en este caso la plenaria de la Cámara de Representantes adoptó el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República, declarando de manera irregular que, respecto de la proposición leída, había operado la figura de la suficiente ilustración. Esta figura -recuérdese- tiene lugar cuando "(i) transcurridas tres horas desde el inicio del debate, a solicitud de alguno de los congresistas se aprueba una moción de suficiente ilustración (art. 108); (ii) se aprueba una moción en el mismo sentido en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones (art. 164); [o] (iii) cuando pese a no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y dar inicio a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria".512
498. Pues bien, en este caso (i) solo transcurrieron 55 minutos, es decir, ni una hora, entre el momento en que se leyó la proposición y el momento en que se votó; y (ii) la suficiente ilustración se declaró a pesar de que, como también lo resaltó la Procuraduría General de la Nación, "(...) todavía algunos parlamentarios solicitaban ser escuchados. Además, se negó la palabra a los representantes que alzaron la mano ante dicha decisión, anulando cualquier posibilidad de apelar la determinación ante la plenaria".513 Como consecuencia de lo anterior, también hubo un desconocimiento de lo previsto en el artículo 108 de la Ley 5 de 1992.
499. Octava: En la plenaria de la Cámara de Representantes, algunos congresistas defendieron la decisión de adoptar el texto del Senado de la República -y no discutir la ponencia contenida en la Gaceta 700 de 2024-, argumentando que esta era una medida para responder al obstruccionismo que se presentó. En ese orden, algunos representantes sugirieron que era más importante aprobar la reforma pensional, que dar un debate extenso y concienzudo sobre cada uno de sus contenidos.514 Además, mencionaron que, si la plenaria de la Cámara de Representantes adoptaba un texto distinto al del Senado de la República, muy seguramente habría sido necesario acudir a la comisión de conciliación. Y en ese escenario, por el talante y las posiciones políticas del presidente del Senado -dijeron- seguramente el proyecto se habría hundido.515
500. Las anteriores razones no justifican la ausencia del debate. No es posible evadir la deliberación, bajo el pretexto de que, posiblemente, el presidente del Senado hará uso de su poder para hundir la iniciativa en el trámite de conciliación de los textos. Además, debe recordarse que la decisión de acoger el texto del Senado se adoptó el 14 de junio de 2024 y, por tanto, a la legislatura aún le faltaban 7 días más.516 Durante aquellos días pudo llevarse a cabo la discusión sobre el articulado que esta Corte echa de menos.
501. Novena: Podría argumentarse que, si en nuestro sistema resultan admisibles las votaciones en bloque de artículos, no estaría necesariamente prohibido aprobar 95 enunciados normativos en un solo momento. Al respecto, vale recordar que, aunque la votación en bloque es una herramienta válida, su uso debe ser razonable. Además, esta Corte ha reprochado "la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo".517 Precisamente lo que se puede advertir en este caso, es que la proposición que sugería adoptar íntegramente el texto del Senado buscaba, por el afán de quienes la presentaron, evitar la discusión del articulado de la ponencia, y de las proposiciones que frente a él se habían aportado. Esta actuación no está amparada por la Constitución.
502. En conclusión, puede advertirse que en el presente caso hubo una elusión parcial del debate, en una de las cámaras que integran el Congreso de la República de Colombia, esto es, en la plenaria de la Cámara de Representantes, frente al articulado del proyecto de Ley. Es importante resaltar que esta conclusión, no valora ni la calidad del debate o reprocha que aquel hubiese sido corto, no porque la Corte no pueda hacer ese análisis, sino por cuanto, lo que está constatando, es que no hubo debate. Y no lo hubo porque se aprobaron 95 artículos sin que los congresistas hicieran la más mínima referencia a la inmensa mayoría de ellos, máxime cuando existía un importante número de proposiciones sobre el contenido de los mismos, y una representante a la Cámara había pedido que algunos artículos se discutieran de manera separada e individual. En este caso, es evidente que se renunció al debate, aunque faltaban 7 días para que finalizara la legislatura. La calidad del vicio
503. Como se advirtió previamente y de manera extensa, la violación del principio de consecutividad en el trámite de la Ley 2381 de 2024, en tanto omisión de agotar una de las etapas del proceso legislativo, constituye un vicio insubsanable que acarrea la declaratoria de inexequibilidad integral de la ley demandada.
504. No obstante, al pronunciarse sobre el primer cargo de inconstitucionalidad formulado en la demanda (desconocimiento del principio de consecutividad), dos intervinientes518 solicitaron a la Corte declarar que la elusión del debate ocurrida configura un vicio subsanable y que, por ello, podría devolverse el trámite al Congreso de la República para que allí se corrija.
505. Ello implica analizar la identidad y calidad del vicio como lo hizo la Corte en el Auto 841 del 17 de junio de 2025, para lo cual considero que debía precisarse de manera diáfana lo siguiente. Sobre el presunto obstruccionismo en el trámite del proyecto de ley
506. La demanda de inconstitucionalidad plantea que, durante su aprobación, la plenaria de la Cámara de Representantes incurrió en una supresión inconstitucional del debate, lo que vulneró principios esenciales del procedimiento legislativo, como el bicameralismo funcional, la deliberación sustancial y el derecho de las minorías parlamentarias a participar de manera efectiva en la formación de la ley.
507. En contraste, varios intervinientes y el Procurador General de la Nación sostuvieron que no existió un vicio de procedimiento que justifique la declaratoria de inexequibilidad de la norma, argumentando que el trámite legislativo cumplió con los requisitos formales y que la supuesta falta de debate en la Cámara estuvo justificada por circunstancias excepcionales. Su posición se articula, en esencia, sobre un eje principal según el cual, si bien es factible encontrar algunas irregularidades en el trámite y estas parecen ser vicios de procedimiento, en realidad una revisión integral y apropiada del trámite pone al descubierto que en efecto no lo son.
508. Así, para justificar esta omisión del debate argumentaron que la decisión de acoger el texto del Senado se adoptó en un contexto de obstruccionismo promovido por la oposición. En efecto señalaron que el uso reiterado de recusaciones, impedimentos, proposiciones y mociones de orden habría sido una estrategia diseñada para dilatar el trámite y poner en riesgo la aprobación de la reforma dentro del tiempo constitucional disponible. Sobre esta base, sostuvieron que las mayorías legislativas se vieron obligadas a cerrar el debate y aprobar en bloque el texto del Senado como única alternativa viable para evitar el hundimiento del proyecto. En términos generales, sus argumentos pueden agruparse en tres líneas principales.
509. En primer lugar, defendieron la utilización de la suficiente ilustración como una herramienta válida para racionalizar el debate parlamentario y evitar discusiones innecesarias. En su criterio, la mayoría legislativa tenía la facultad de cerrar la discusión en la plenaria de la Cámara de Representantes, ya que el proyecto había sido objeto de múltiples debates en etapas anteriores del trámite. A partir de esta premisa, argumentaron que la aplicación de la suficiente ilustración no vulneró el derecho de las minorías, pues el Congreso ya había deliberado ampliamente sobre los puntos centrales de la reforma.
510. En segundo lugar, plantearon que la oposición incurrió en una estrategia de obstruccionismo con el fin de dilatar el trámite legislativo y forzar el hundimiento del proyecto. Se argumentó que, en el curso del debate, los congresistas de la oposición presentaron múltiples proposiciones, recusaciones y mociones de orden con el propósito de alargar la discusión y generar dificultades procedimentales. Bajo este supuesto, se justifica la decisión de las mayorías de cerrar el debate y proceder a la votación, pues de lo contrario se habría puesto en riesgo la aprobación de la reforma.
511. Por último, afirmaron que la urgencia legislativa y la necesidad de evitar una conciliación entre ambas cámaras justificaban la adopción del texto del Senado sin discusión adicional en la Cámara de Representantes. Según esta línea de argumentación, el hecho de que el proyecto se encontrara en la última etapa del trámite y de que existiera el riesgo de que una conciliación retrasara o frustrara su aprobación facultaba a la Cámara para acoger el texto sin debate sustantivo. En este sentido, los intervinientes han sostenido que la adopción del texto del Senado fue una medida legítima para garantizar la eficacia del proceso legislativo y evitar bloqueos innecesarios.
512. Con base en la identificación de estos tres argumentos, era preciso demostrar que estos argumentos resultan insuficientes para desvirtuar la existencia de un vicio en el trámite legislativo.
513. En primer lugar, al analizar la aplicación de la suficiente ilustración en este caso se demostró que su uso excedió los límites constitucionalmente permitidos. La Corte ha sido clara en señalar que la suficiente ilustración solo es legítima cuando ha existido una deliberación previa suficiente. En este caso, se utilizó esta herramienta para evitar el debate sustantivo sobre los artículos más controvertidos, lo que constituyó una restricción inconstitucional del derecho de las minorías a participar en la formación de la ley.
514. En segundo lugar, es necesario refutar el argumento del obstruccionismo como justificación para la eliminación del debate para en su lugar demostrar que la participación activa de la oposición no puede ser considerada ilegítima per se, ya que el uso de herramientas reglamentarias como proposiciones, recusaciones e impedimentos es un derecho reconocido en el marco del procedimiento legislativo. Aceptar el argumento del obstruccionismo abriría la puerta a que en el futuro cualquier mayoría silencie a la oposición bajo el pretexto de que su participación obstaculiza el trámite legislativo.
515. En tercer lugar, al analizar la supuesta necesidad de evitar la conciliación debía demostrarse que este argumento es insuficiente para justificar la vulneración del bicameralismo funcional y la deliberación sustancial. Téngase presente que la conciliación es un mecanismo constitucionalmente diseñado para armonizar diferencias entre ambas cámaras, y el temor a dificultades políticas no puede ser invocado como razón válida para suprimir el debate en una de ellas.
516. Es mi deber referirme a cada uno de estos puntos en los siguientes apartados, para demostrar que la omisión parcial del debate en la Cámara de Representantes constituyó un vicio que produjo la vulneración del procedimiento legislativo.
517. Uno de los argumentos centrales de los intervinientes y del Procurador General de la Nación que han defendido la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024 es que, si bien el trámite legislativo presenta algunas irregularidades, estas no pueden ser calificadas como vicios de procedimiento de tal entidad que justifiquen la declaratoria de inexequibilidad de la norma. Afirman que una revisión integral y apropiada del trámite permite concluir que las irregularidades no afectaron de manera sustancial el proceso de formación de la ley y que, por lo tanto, no comprometen su validez constitucional.
518. Sin embargo, este argumento requería de un análisis detallado de la naturaleza de las irregularidades señaladas en el trámite, con el fin de determinar si estas configuran o no vicios que afecten la validez de la norma. Para ello, era preciso abordar un examen minucioso de los principales aspectos controvertidos del procedimiento legislativo, dividiendo el análisis en cuatro dimensiones fundamentales: (i) el uso de la suficiente ilustración y la restricción inconstitucional del debate, (ii) la justificación del obstruccionismo parlamentario como pretexto para eludir el procedimiento legislativo, y (iii) la supuesta necesidad de evitar la conciliación. Sobre el uso de la suficiente ilustración y la restricción inconstitucional del debate
519. El argumento de la suficiente ilustración fue presentado como una justificación para validar la omisión del debate en la Cámara de Representantes. Como advertimos sostienen que, debido a que el proyecto de ley ya había sido ampliamente discutido en el Senado y en etapas previas del trámite legislativo, no era necesario prolongar el debate en la plenaria de la Cámara, por lo que la aplicación de la suficiente ilustración fue una decisión válida dentro del margen de autonomía del Congreso.
520. Esta tesis desconoce el verdadero alcance del mecanismo de suficiente ilustración y su función dentro del procedimiento legislativo. La suficiente ilustración no puede ser utilizada para vaciar de contenido el derecho de las minorías a participar en el debate ni para eludir la deliberación sustancial sobre aspectos controvertidos del proyecto de ley. En este caso, la aplicación de este mecanismo no respondió a una lógica de racionalización del debate, sino a una estrategia dirigida a impedir cualquier discusión efectiva en la Cámara de Representantes, en abierta contradicción con los principios del bicameralismo funcional y la deliberación parlamentaria.
521. En este sentido, el uso de la moción de suficiente ilustración debe analizarse con especial rigor, pues su aplicación no puede restringir de manera desproporcionada el derecho de las minorías a participar en la deliberación. El artículo 108 de la Ley 5 de 1992 establece que la suficiente ilustración es un mecanismo válido para cerrar el debate cuando ya se han expuesto los argumentos fundamentales, pero no puede ser utilizado para suprimir la deliberación.
522. Desde sus primeras decisiones sobre el procedimiento legislativo, la Corte ha enfatizado que la suficiente ilustración es un mecanismo que debe utilizarse con moderación y únicamente cuando el debate ha alcanzado un grado de desarrollo que permite su cierre sin afectar el derecho de participación de los congresistas. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en fallos como la Sentencia C-473 de 2004, donde la Corte determinó que esta moción solo es legítima cuando ha habido un debate efectivo que garantice el equilibrio entre el derecho de las mayorías a decidir y el derecho de las minorías a participar. En dicha sentencia, la Corte precisó que la suficiente ilustración es una herramienta válida para ordenar la dinámica del debate, pero que su aplicación no puede restringir de manera desproporcionada el derecho de las minorías a intervenir en la deliberación legislativa. En este fallo, la Corte señaló que: "La suficiente ilustración no puede convertirse en un instrumento de silenciamiento de las minorías, sino que debe ser utilizada con la finalidad de garantizar un equilibrio entre el derecho de las mayorías a decidir y el derecho de las minorías a participar en la discusión de los proyectos de ley."
523. La jurisprudencia posterior ha reiterado este criterio. En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte declaró inconstitucional el procedimiento de aprobación del Código Electoral precisamente porque la aplicación de la suficiente ilustración impidió el debate sustantivo sobre aspectos fundamentales de la norma. En esa oportunidad, la Corte estableció que la aplicación de este mecanismo no puede ser arbitraria ni puede utilizarse para bloquear la discusión de proposiciones que tengan un impacto significativo en el contenido del proyecto de ley.
524. En este sentido, la suficiente ilustración solo es válida cuando: (i) el debate ha alcanzado un grado razonable de desarrollo que justifique su cierre; (ii) no existen artículos o proposiciones que requieran una discusión adicional; y (iii) su aplicación no tiene el efecto de suprimir el derecho de las minorías a participar en la deliberación legislativa. Si estas condiciones no se cumplen, la aplicación de la suficiente ilustración se convierte en una restricción inconstitucional del debate y en un vicio sustancial del procedimiento legislativo.
525. El análisis del procedimiento seguido en la Cámara de Representantes el 14 de junio de 2024 demuestra que la suficiente ilustración no fue utilizada como una herramienta para racionalizar el debate, sino como un mecanismo para eliminarlo por completo. Lejos de haberse aplicado en un contexto en el que ya existía un debate sustancial sobre el contenido del proyecto de ley, la decisión de cerrar la discusión se adoptó en un momento en el que aún quedaban múltiples proposiciones pendientes y no se había realizado una deliberación diferenciada sobre aspectos fundamentales de la reforma.
526. La aplicación de la suficiente ilustración en este caso violó los criterios fijados por la Corte, pues: i. No se había garantizado una deliberación efectiva sobre los puntos más controvertidos del proyecto de ley. La reforma pensional contenía disposiciones de alto impacto que requerían un debate detallado en cada una de las cámaras. La Cámara de Representantes tenía el deber de discutir de manera autónoma los artículos aprobados en el Senado, pero la aplicación de la suficiente ilustración impidió que se llevara a cabo este análisis. ii. La medida impidió la presentación y discusión de proposiciones sustantivas. La aplicación de la suficiente ilustración bloqueó la posibilidad de que los congresistas discutieran modificaciones al texto aprobado en el Senado. En particular, se impidió el debate de enmiendas que buscaban corregir aspectos críticos del proyecto, lo que vulneró el principio de deliberación parlamentaria y el derecho de las minorías a incidir en el proceso legislativo. iii. No se cumplieron las condiciones establecidas por la jurisprudencia para la aplicación de este mecanismo. La suficiente ilustración solo es válida cuando el debate ha sido suficientemente amplio y cuando su aplicación no tiene el efecto de suprimir la deliberación. En este caso, la decisión de cerrar la discusión no respondió a una evaluación objetiva del grado de ilustración del debate, sino a la necesidad de las mayorías de evitar una confrontación política sobre el contenido de la reforma.
527. En este contexto, la aplicación de la suficiente ilustración constituyó un uso abusivo de una herramienta reglamentaria con el propósito de impedir el ejercicio del debate congresarial. Esta práctica no solo es contraria a la jurisprudencia constitucional, sino que también afecta gravemente el equilibrio democrático en el Congreso, pues permite que las mayorías anulen el derecho de las minorías a expresar su posición sobre temas de trascendencia nacional.
528. El análisis del derecho comparado confirma que los parlamentos democráticos han desarrollado reglas para evitar que las mayorías utilicen mecanismos de cierre del debate como instrumentos para silenciar a la oposición.
529. En el Senado de los Estados Unidos, la figura del cloture rule permite limitar el debate sobre un proyecto de ley, pero solo si se alcanza un umbral de votos considerable. Este mecanismo busca evitar que una mayoría simple pueda cerrar arbitrariamente la discusión y garantiza que las minorías tengan la posibilidad de exponer sus argumentos antes de la votación.519
530. En Francia, el Conseil Constitutionnel ha enfatizado que la limitación del debate en el parlamento solo es válida cuando se han dado oportunidades efectivas de deliberación. En varias decisiones, el tribunal ha declarado inconstitucionales procedimientos legislativos en los que el gobierno ha utilizado herramientas reglamentarias para impedir la discusión de proyectos controvertidos.520
531. En el Bundestag alemán, las reglas parlamentarias establecen que las mociones de cierre del debate solo pueden aplicarse cuando se ha demostrado que todos los partidos han tenido la oportunidad de intervenir y que la discusión ha alcanzado un grado suficiente de desarrollo.521
532. Estos precedentes refuerzan la conclusión de que la aplicación de la suficiente ilustración en la Cámara de Representantes fue inconstitucional. No se trató de una decisión destinada a ordenar el debate, sino de una estrategia para evitarlo por completo. En una democracia parlamentaria, el derecho de las mayorías a decidir no puede ejercerse a costa del derecho de las minorías a deliberar. Aceptar esta práctica sentaría un precedente peligroso, pues permitiría que en el futuro cualquier mayoría parlamentaria elimine la deliberación sobre proyectos de alto impacto utilizando mecanismos reglamentarios diseñados para cerrar el debate de manera arbitraria. Sobre el argumento del obstruccionismo como justificación para eludir el debate
533. Uno de los pilares de la defensa de la constitucionalidad del procedimiento seguido en la Cámara de Representantes ha sido el argumento de que la oposición incurrió en prácticas de "obstruccionismo parlamentario" que obligaron a la mayoría a adoptar medidas extraordinarias para evitar el hundimiento del proyecto. Según esta tesis, las bancadas minoritarias recurrieron sistemáticamente a tácticas dilatorias que pusieron en riesgo la aprobación de la reforma pensional dentro del plazo constitucional de dos legislaturas.
534. Este argumento, sin embargo, no resiste un análisis riguroso a la luz de la jurisprudencia constitucional y del derecho parlamentario comparado. La oposición política, lejos de ser una anomalía o una conducta ilícita, constituye un elemento estructural del proceso democrático. La Corte ha sido enfática en que el procedimiento legislativo no solo protege el derecho de las mayorías a decidir, sino que también debe garantizar que las minorías en el congreso tengan la posibilidad de incidir en el debate y ejercer su papel de control democrático. En este sentido, los instrumentos reglamentarios utilizados por la oposición, como la presentación de proposiciones, recusaciones e impedimentos, no pueden ser considerados en sí mismos como obstruccionismo ilegítimo.
535. El concepto de obstruccionismo ha sido desarrollado en sistemas parlamentarios, del cual no hace parte Colombia, que reconocen formalmente la existencia de estrategias para prolongar o dificultar la aprobación de leyes. En el Senado de los Estados Unidos, por ejemplo, el filibusterismo es un mecanismo legítimo que permite a las minorías extender el debate sobre un proyecto de ley, salvo que una supermayoría decida aplicar la regla de cloture para cerrarlo.
536. En la jurisprudencia de la Corte, la posibilidad de que una mayoría cierre el debate invocando el argumento del obstruccionismo ya ha sido objeto de control. En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte determinó que la existencia de tácticas dilatorias no justifica la supresión del derecho de las minorías a intervenir en la deliberación legislativa. En esa oportunidad, la Corte advirtió que el Congreso no puede aplicar mecanismos para cerrar el debate de manera que eliminen el carácter deliberativo del procedimiento, pues ello vulnera el principio democrático y el derecho de participación política.
537. Más aún, el expediente legislativo de la Ley 2381 de 2024 no demuestra que las estrategias empleadas por la oposición hubieran excedido los márgenes de lo permitido por el Reglamento del Congreso. La presentación de proposiciones, la solicitud de votaciones nominales y la interposición de recursos procedimentales son herramientas legítimas dentro del proceso legislativo y no pueden ser consideradas, per se, como formas indebidas de obstrucción. Para que un argumento de obstruccionismo sea válido, debe demostrarse que las tácticas utilizadas por la oposición superaron los límites de la razonabilidad y tuvieron un impacto que impidió materialmente el ejercicio de la función legislativa. Este no fue el caso.
538. Aceptar la tesis de que el obstruccionismo justifica la eliminación del debate sentaría un precedente sumamente peligroso. En el futuro, cualquier mayoría parlamentaria podría alegar la existencia de tácticas dilatorias para justificar el cierre anticipado de la discusión o la adopción en bloque de un proyecto de ley sin deliberación. Este argumento abre la puerta a que el Congreso se convierta en un órgano en el que las decisiones se adopten sin debate sustantivo, lo que afectaría gravemente la legitimidad del proceso legislativo y el equilibrio entre mayorías y minorías.
539. La Corte no puede avalar un razonamiento que erosiona el principio de democracia deliberativa y que permite que las mayorías parlamentarias utilicen la acusación de obstruccionismo como un pretexto para restringir la participación de la oposición. La democracia no se reduce al gobierno de las mayorías; su legitimidad depende de que todas las voces políticas tengan la posibilidad efectiva de intervenir en el proceso de toma de decisiones.
540. En este caso, la aplicación de la suficiente ilustración y la adopción en bloque del texto del Senado no pueden justificarse con el argumento del obstruccionismo. La evidencia del expediente legislativo muestra que la restricción del debate no respondió a una necesidad objetiva de evitar bloqueos indebidos, sino a la intención de las mayorías de acelerar la aprobación del proyecto. Este uso instrumental del concepto de obstruccionismo configura un vicio sustancial en el procedimiento legislativo, pues permitió la aprobación de la Ley 2381 de 2024 en condiciones que vulneraron el principio bicameral, el derecho de participación de las minorías y la deliberación sustantiva en el Congreso. La naturaleza deliberativa del Congreso impide considerar la oposición activa como un bloqueo ilegítimo
541. El Congreso de la República no es un órgano diseñado para la expedición expedita de normas, sino un espacio de deliberación democrática en el que deben converger distintas fuerzas políticas para la construcción de consensos legislativos. La deliberación parlamentaria es un elemento esencial del procedimiento legislativo y su restricción no puede justificarse en la simple voluntad de una mayoría parlamentaria de acelerar la aprobación de una norma.
542. La Corte ha sido enfática en que el pluralismo y el disenso político son características inherentes a un Congreso democrático, y que la participación de las minorías en el proceso legislativo no solo es un derecho fundamental sino una garantía estructural del principio de separación de poderes. La Sentencia C-473 de 2004 subrayó que el procedimiento legislativo debe garantizar que todas las fuerzas políticas puedan expresar sus puntos de vista y contribuir efectivamente a la formación de la voluntad democrática. En consecuencia, las herramientas reglamentarias utilizadas por los congresistas -como las recusaciones, impedimentos, mociones de orden y solicitudes de votación nominal- no pueden ser descalificadas per se cómo tácticas obstructivas, ya que forman parte del arsenal legítimo de participación política que la Constitución y el reglamento del Congreso les otorgan a los legisladores.
543. Esto significa que las herramientas reglamentarias disponibles para los congresistas, incluidas las recusaciones, los impedimentos, las mociones de orden y las solicitudes de votación nominal, son mecanismos legítimos que no pueden ser descalificados simplemente porque dificultan o ralentizan la aprobación de una norma.
544. A pesar de esto, los intervinientes y el Procurador General de la Nación justifican la eliminación del debate en la Cámara de Representantes con el argumento de que la oposición incurrió en un obstruccionismo sistemático mediante la interposición de recusaciones, impedimentos y proposiciones con el único fin de dilatar el trámite. No obstante, este argumento resulta problemático en múltiples niveles, pues desconoce (i) el carácter deliberativo del Congreso y la legitimidad de los instrumentos de control legislativo, (ii) la falta de regulación expresa del "filibusterismo" en el ordenamiento jurídico nacional, (iii) la ausencia de pruebas concluyentes sobre un uso abusivo de estos mecanismos y (iv) la imposibilidad de invocar la colaboración armónica entre poderes como justificación para suprimir el debate parlamentario. El uso de herramientas reglamentarias no puede ser considerado un abuso cuando se encuentran dentro de los márgenes de la legalidad
545. Uno de los argumentos planteados por los intervinientes y el Procurador es que la oposición habría utilizado de manera abusiva ciertos mecanismos del reglamento para entorpecer el trámite de la reforma pensional. Sin embargo, esta afirmación omite un aspecto central: todas las actuaciones procesales de los congresistas deben ser valoradas dentro del marco de la legalidad y no según su impacto político.
546. La Ley 5ª de 1992 prevé expresamente la posibilidad de que los congresistas presenten recusaciones e impedimentos para garantizar la transparencia del debate legislativo. El artículo 292 de esta norma establece que cualquier congresista que considere que se encuentra en una situación de conflicto de intereses tiene la obligación de declararlo y someter su caso a la decisión de la respectiva célula legislativa. Asimismo, el artículo 294 regula la presentación de recusaciones por parte de terceros, determinando que su trámite debe ser resuelto en un término breve por la Comisión de Ética.
547. En este caso, no se encuentra que las recusaciones e impedimentos presentados en el trámite de la reforma pensional fueran infundados o fraudulentos. La simple acumulación de estos mecanismos no es prueba suficiente de que existió una intención de sabotear el proceso legislativo. Por el contrario, el hecho de que se haya recurrido a estos instrumentos demuestra la existencia de un intenso debate parlamentario, lo cual es propio de cualquier discusión legislativa sobre reformas estructurales.
548. Es cierto que en el Senado de la República se llevaron a cabo diversas audiencias públicas y mesas de trabajo. De cualquier manera, es muy difícil sostener a priori que la realización de dichas audiencias o sesiones -que tuvieron lugar antes de que el proyecto de ley se discutiera en la Comisión Séptima o en la Plenaria del Senado de la República- constituyeron un acto de filibusterismo y no un ejercicio técnico que buscaba, esencialmente, resolver aspectos complejos de una reforma que es fundamental para el país y que tendrá profundas implicaciones en los derechos de la ciudadanía.
549. En efecto, esta Corte no ha desconocido que el Sistema General de Pensiones, previsto en la Ley 100 de 1993 y en las normas que la complementan, tiene algunos problemas de inequidad, que están relacionados con su falta de cobertura y sostenibilidad.522 Reformar un sistema pensional como el previsto en la Ley 100 de 1993 no es un asunto menor. En la Ley 2381 de 2024 se decidió sobre materias tan importantes como la ampliación de la cobertura, la implementación del sistema de pilares, la eliminación de algunas prestaciones523 y la invención de otras, la creación de nuevas reglas de afiliación a Colpensiones y el establecimiento de nuevas fórmulas para la liquidación de las prestaciones. Decisiones como estas, evidentemente, suponían una modificación de grandes proporciones respecto del sistema que regía la Ley 100 de 1993.
550. Ello, por supuesto y en criterio de esta Corte, exigía un diálogo democrático amplio, que permitiera la participación de la sociedad en su conjunto. Por lo que se puede ver en el trámite que surtió la Ley 2381 de 2024 en el Senado de la República, ampliar la discusión democrática pudo ser el objetivo que orientó a quienes propusieron la realización de las diversas audiencias públicas y de las mesas técnicas que allí tuvieron desarrollo.
551. En efecto, como puede observarse en la siguiente tabla, antes de que el debate sobre la reforma pensional diera inicio en la Comisión Séptima del Senado de la República, se llevaron a cabo tres audiencias públicas y cuatro mesas técnicas. Todo ello en el lapso comprendido entre el 4 y el 15 de mayo de 2023. Precisamente por ello, los ponentes solicitaron, el 29 de abril de 2023, una prórroga en el plazo para presentar el informe de ponencia. Esa prórroga se concedió el 3 de mayo de 2023 y, solo luego de haberse realizado las audiencias antedichas y de haberse recibido diversos conceptos por parte de varias personas jurídicas, los ponentes presentaron su informe el 30 de mayo de 2023.
552. La siguiente tabla reúne las actuaciones más importantes dentro del trámite del Proyecto de Ley No. 293 de 2023 (Senado) y No. 433 de 2024 (Cámara) -Ley 2381 de 2024-. Todas ellas han sido extraídas de las Gacetas del Congreso de la República. Al frente de cada actuación, se ubica el número de la Gaceta que la contiene o que la referencia. Muchas de estas Gacetas fueron remitidas al expediente D-15.989 por parte de los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,524 pero otras fueron encontradas luego de un proceso de búsqueda propio. En caso de que algunas de las Gacetas referenciadas no se ubiquen en las pruebas recaudadas, estas podrán descargarse vía web.525 Actuaciones en primer debate (Comisión Séptima del Senado de la República) Fecha de la actuaciónActuaciónGaceta22-03-23Se radica el proyecto en la Secretaría General del Senado de la República. Se anexa el texto del proyecto completo.Gaceta 203 de 2023Designación de ponentes y prórrogas para la presentación de la ponencia14-04-23La Mesa Directiva de la Comisión Séptima del Senado de la República designa, como ponentes de la iniciativa, a los senadores Norma Hurtado Sánchez, Honorio Miguel Henríquez Pinedo, Nadia Georgette Blel Scaff, Martha Isabel Peralta Epieyú, Miguel Ángel Pinto Hernández, Ana Paola Agudelo García, Sor Berenice Bedoya Pérez, Omar de Jesús Restrepo Correa, Beatriz Lorena Ríos Cuéllar y Polivio Leandro Rosales Cadena.Gaceta 831 de 2023, página 229-04-23Los ponentes piden a la Mesa Directiva una prórroga para presentar la ponencia.Gaceta 575 de 2023, página 203-05-23Se otorga una prórroga hasta por 15 días. Gaceta 575 de 2023, página 2Remisión de conceptos por parte de diversas entidades26-04-23Se recibe concepto de la Anpiss.Gaceta 412 de 202303-05-23Se recibe concepto de la Universidad Javeriana.Gaceta 418 de 202304-05-23Se recibe concepto de la Federación Nacional de Cafeteros.Gaceta 430 de 202308-05-23Se recibe concepto de la Universidad Libre de Colombia. Gaceta 444 de 202309-05-23Se recibe concepto de la Escuela de Finanzas, Economía y Gobierno de la Universidad EAFIT; del Instituto de Ciencia Política; y del Consejo Regional Indígena del Cauca.Gaceta 457 de 202309-05-23Se recibe concepto de la Universidad de los Andes y de la Asociación de Comisionistas de Bolsa de Colombia.Gaceta 448 de 202309-05-23Se recibe concepto de la Universidad de los Andes y de la Academia Nacional de Medicina. Gaceta 455 de 202310-05-23Se recibe concepto de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías.Gaceta 471 de 202315-05-23Se recibe concepto de la Asociación Colombiana de Capital Privado.Gaceta 484 de 202318-05-23Se recibe concepto de la Federación de Aseguradores Colombianos. Gaceta 508 de 202322-05-23Se recibe concepto de la Universidad Externado de Colombia.Gaceta 516 de 202322-05-23Se recibe concepto de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la ACDAC.Gaceta 519 de 202323-05-23Se recibe concepto de la Alianza Nacional de Pensionados. Gaceta 535 de 202329-05-23Se recibe concepto del Ministerio de Salud.Gaceta 557 de 2023Realización de audiencias y mesas técnicas04-05-23Se realizó una mesa técnica con las Unidades de Trabajo Legislativo.Gaceta 575 de 2023, página 205-05-23Se realizó una mesa técnica con las Unidades de Trabajo Legislativo.Gaceta 575 de 2023, página 208-05-23Se realizó una mesa técnica entre las Unidades de Trabajo Legislativo y el Ministerio del Trabajo.Gaceta 575 de 2023, página 209-05-23Se realizó una audiencia pública en Bogotá.Gaceta 575 de 2023, página 210-05-23Se realizó una audiencia pública en Bogotá.Gaceta 575 de 2023, página 211-05-23Se realizó una mesa técnica entre las Unidades de Trabajo Legislativo, el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Gaceta 575 de 2023, página 215-05-23Se realizó una audiencia pública en Cúcuta.Gaceta 575 de 2023, página 2 El debate en la Comisión Séptima del Senado de la República17-05-23Se niegan los impedimentos formulados por algunos ponentes. Gaceta 824 de 2023 (que contiene el acta Nro. 42, correspondiente a la sesión del 17 de mayo de 2023)19-05-23Se presenta nueva solicitud de prórroga para presentar informe de ponencia. En esa misma fecha se acepta la prórroga.Gaceta 831 de 2023, página 230-05-23Se publica el informe de ponencia para primer debate, ante la Comisión Séptima del Senado de la República.Gaceta 575 de 202308-06-23Inicia la discusión en la Comisión Séptima del Senado de la República.Gaceta 829 de 2023 (que contiene el acta Nro. 47, correspondiente a la sesión del 8 de junio de 2023)13-06-23Continúa la discusión en la Comisión Séptima del Senado de la República.Gaceta 830 de 2023 (que contiene el acta Nro. 48, correspondiente a la sesión del 13 de junio de 2023)14-06-23Continúa y finaliza la discusión en la Comisión Séptima del Senado de la República.Gaceta 831 de 2023 (que contiene el acta Nro. 49, correspondiente a la sesión del 14 de junio de 2023)Finaliza la primera legislatura. Receso del 21 de junio al 19 de julio de 202307-07-23Se publica el texto definitivo, aprobado por la Comisión Séptima del Senado de la República.Gaceta 839 de 2023 Actuaciones en segundo debate (Plenaria del Senado de la República) FechaActuaciónGaceta26-06-23Se designan, como ponentes, los senadores Nadia Blel Scaff, Honorio Henríquez Pinedo, Norma Hurtado Sánchez, Martha Peralta Epieyú, Miguel Ángel Pinto Hernández, Fabián Díaz Plata, Ana Paola Agudelo García, Berenice Bedoya Pérez, Omar de Jesús Restrepo Correa, Lorena Ríos Cuéllar y Polivio Rosales Cadena. Gaceta 700 de 2024, página 3Realización de audiencias y mesas técnicas08-08-23Se realizó una mesa técnica de trabajo. Gaceta 1423 del 2023, página
6. Ver nota al pie No. 209-08-23Se realizó una mesa técnica entre las Unidades de Trabajo Legislativo, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Gaceta 700 de 2024, página 311-08-23Se realizó una mesa técnica entre las Unidades de Trabajo Legislativo, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Colpensiones.Gaceta 700 de 2024, página 314-08-23Se realizó una mesa técnica de trabajo.Gaceta 1423 del 2023, página
6. Ver nota al pie No. 211-09-23Se realizó una audiencia pública en Bogotá.Gaceta 700 de 2024, página 320-09-23Se realizó una mesa técnica de trabajo. Gaceta 1423 del 2023, página
6. Ver nota al pie No. 202-10-23Se realizó una mesa técnica de trabajo.Gaceta 1423 del 2023, página
6. Ver nota al pie No. 226-03-24Se realizó una audiencia pública en Bogotá.Gaceta 700 de 2024, página 302-04-24Se realizó una sesión técnica informal. Gaceta 700 de 2024, página 3Remisión de conceptos por parte de diversas entidades08-10-23Se recibe concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Gaceta 1435 de 202309-10-23Se recibe concepto del Ministerio del Trabajo y de la Administradora Colombiana de Pensiones.Gaceta 1437 de 202326-02-24Se recibe concepto de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías.Gaceta 134 de 202402-04-24Se recibe concepto de la Asociación Nacional de Pensionados y de la Confederación General del Trabajo.Gaceta 339 de 2024El debate en la Plenaria del Senado de la República06-10-23Se publica el informe de ponencia positivo para segundo debate.Gaceta 1423 de 202309-10-23Se publica el informe de ponencia alternativo para segundo debate.Gaceta 1434 de 202303-11-23Se publica informe de ponencia negativa para segundo debate.Gaceta 1537 de 2023Receso legislativo (del 17 de diciembre de 2023 al 15 de febrero de 2024). Art. 138 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 02 de 202322-02-24Se publica otro informe de ponencia negativa para segundo debate.Gaceta 114 de 202428-02-24Se votan impedimentos.Gaceta 1024 de 2024 (que contiene el acta No. 42, correspondiente a la sesión del 28 de febrero de 2024)06-03-24Se votan impedimentos.Gaceta 1025 de 2024 (que contiene el acta No. 44, correspondiente a la sesión del 6 de marzo de 2024)12-03-24Simplemente se anuncia el proyecto para su debate en la sesión siguiente.Gaceta 1134 de 2024 (que contiene el acta No. 45, correspondiente a la sesión del 12 de marzo de 2024)13-03-24Se votan impedimentos.Gaceta 1461 de 2024 (que contiene el acta No. 46, correspondiente a la sesión del 13 de marzo de 2024)18-03-24Simplemente se anuncia el proyecto para su debate en la sesión siguiente.Gaceta 1541 de 2024 (que contiene el acta No. 47, correspondiente a la sesión del 18 de marzo de 2024)19-03-24Simplemente se anuncia el proyecto para su debate en la sesión siguiente.Gaceta 1462 de 2024 (que contiene el acta No. 48, correspondiente a la sesión del 19 de marzo de 2024)20-03-24Se continúa la discusión. Se votan algunos impedimentos.Gaceta 1036 de 2024 (que contiene el acta No. 49, correspondiente a la sesión del 20 de marzo de 2024)26-03-24Se continúa la discusión. Gaceta 1590 de 2024 (que contiene el acta No. 50, correspondiente a la sesión del 26 de marzo de 2024)02-04-24Se continúa con la discusión.Gaceta 1732 de 2024 (que contiene el acta No. 51, correspondiente a la sesión del 2 de abril de 2024)03-04-24Se inicia la discusión, se votan negativamente los informes de ponencia negativos.Gaceta 1711 de 2024 (que contiene el acta No. 52, correspondiente a la sesión del 3 de abril de 2024)04-04-24Simplemente se anuncia el proyecto para su debate en la sesión siguiente.Gaceta 1748 de 2024 (que contiene el acta No. 53, correspondiente a la sesión del 4 de abril de 2024)15-04-24Continúa la discusión. Se vota negativamente el informe de ponencia alternativo. Y se vota favorablemente el informe de ponencia positivo. Gaceta 1540 de 2024 (que contiene el acta No. 55, correspondiente a la sesión del 15 de abril de 2024)16-04-24Continúa la discusión del articulado.Gaceta 1800 de 2024 (que contiene el acta No. 56, correspondiente a la sesión del 16 de abril de 2024)17-04-24Continúa la discusión del articulado.Gaceta 1813 de 2024 (que contiene el acta No. 57, correspondiente a la sesión del 17 de abril de 2024)22-04-24Continúa la discusión del articulado.Gaceta 1801 de 2024 (que contiene el acta No. 58, correspondiente a la sesión del 22 de abril de 2024)23-04-24Continúa y finaliza la discusión del proyecto.Gaceta 1842 de 2024 (que contiene el acta No. 59, correspondiente a la sesión del 23 de abril de 2024)29-04-24Se publica el texto definitivo aprobado por el Senado de la República.Gaceta 497 de 2024 Actuaciones en primer debate (Comisión Séptima de la Cámara de Representantes) FechaActuaciónGaceta10-05-24Se designan, como ponentes, los representantes Martha Lisbeth Alfonso Jurado, Héctor David Chaparro Chaparro, Juan Felipe Corzo Álvarez, Alfredo Mondragón Garzón, Betsy Judith Pérez Arango, Jorge Alexander Quevedo Herrera, Germán José Gómez López, Víctor Manuel Salcedo Guerrero, Juan Carlos Vargas Soler y Leider Alexandra Vásquez Ochoa.Gaceta 700 de 2024, página 5Realización de audiencias y mesas técnicas14-05-24Se realizó una audiencia pública con el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colpensiones, Asofondos y la Procuraduría General de la Nación.Gaceta 700 de 2024, página 516-05-24Se realizó una mesa de trabajo con los equipos de los ponentes, con el ánimo de presentar un informe de ponencia.Gaceta 700 de 2024, página 5Remisión de conceptos por parte de diversas entidades28-05-24Se recibe concepto del DANEGaceta 708 de 2024El debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes17-05-24Se publica el informe de ponencia positivo para primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.Gaceta 603 de 202421-05-24Se inicia la discusión del proyecto.Gaceta 1077 de 2024 (que contiene el acta No. 46, correspondiente a la sesión del 21 de mayo de 2024)22-05-24Continúa la discusión del proyecto. Gaceta 1078 de 2024 (que contiene el acta No. 47, correspondiente a la sesión del 22 de mayo de 2024)23-05-24Continúa y finaliza la discusión del proyecto.Gaceta 1079 de 2024 (que contiene el acta No. 48, correspondiente a la sesión del 23 de mayo de 2024)29-05-24Se publica el texto definitivo aprobado por la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.Gaceta 700 de 2024 Actuaciones en segundo debate (Plenaria de la Cámara de Representantes) FechaActuaciónGaceta24-05-24Se designan los ponentes.Gaceta 717 de 2024, página 1Realización de audiencias y mesas técnicas12-06-24Se realizó una audiencia pública.Gaceta 1640 de 2024. (En esta Gaceta, que contiene la sesión plenaria del 11 de junio de 2024, se habla de la necesidad de realizar la audiencia mencionada. Audiencia que estaba prevista para el día 12 de junio de 2024)Remisión de conceptos por parte de diversas entidades30-05-24Se recibe concepto de la Asociación de Comisionistas de Bolsa de Colombia.Gaceta 736 de 202404-06-24Se recibe concepto de la Asociación Nacional de Pensionados de Comunicaciones y de la Procuraduría General de la Nación.Gaceta 757 de 202405-06-24Se recibe concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Gaceta 774 de 202406-06-24Se recibe concepto de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia.Gaceta 786 de 202412-06-24Se recibe concepto de la Universidad Nacional de Colombia.Gaceta 1002 de 202412-06-24Se recibe concepto de la Asociación de Pensionados de Empresas Colombianas.Gaceta 1001 de 2024El debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes29-05-24Se publica el informe de ponencia positivo para segundo debate.Gaceta 700 de 202430-05-24Se publica informe de ponencia negativa para segundo debate.Gaceta 717 de 202411-06-24Se inicia la discusión del proyecto.Gaceta 1640 de 2024 (que contiene el acta No. 149, correspondiente a la sesión del 11 de junio de 2024)12-06-24Continúa la discusión.Gaceta 1904 de 2024 (que contiene el acta No. 150, correspondiente a la sesión del 12 de junio de 2024)13-06-24Continúa la discusión.Gaceta 1249 de 2024 (que contiene el acta No. 151, correspondiente a la sesión del 13 de junio de 2024)14-06-24Continúa y finaliza la discusión del proyecto.Gaceta 1485 de 2024 (que contiene el acta No. 152, correspondiente a la sesión del 14 de junio de 2024)25-06-24Se publica el texto definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes.Gaceta 973 de 2024
553. En la plenaria del Senado de la República no ocurrió algo distinto. En el lapso comprendido entre el 8 de agosto de 2023 y el 2 de abril de 2024, se llevaron a cabo dos audiencias públicas y 7 mesas técnicas. Al tiempo que, entre el 8 de octubre de 2023 y el 2 de abril de 2024, se recibieron algunos conceptos técnicos, incluido el del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Todo ello ocurrió antes de que se diera inicio a la discusión del proyecto de ley en abril de 2024.
554. La realización de estas audiencias o de estas sesiones técnicas no puede juzgarse, prima facie, como un acto deliberado de obstruccionismo. En efecto, lo que puede observarse, a partir de la programación de este tipo de reuniones, es que los senadores estaban altamente interesados en reunir la mayor cantidad posible de información con el objeto de presentar un informe de ponencia, de realizar los ajustes al texto inicialmente radicado por el Gobierno Nacional -por conducto de la Ministra del Trabajo-, y de discutirlo técnicamente. Todo esto se ha hecho respetando la Ley 5 de 1992 que, en su artículo 230, ha establecido que: "[p]ara expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes".526
555. También es cierto que durante todo el trámite legislativo se presentó un número importante de proposiciones, sin embargo, este acto tampoco se puede juzgar, de manera estricta y en principio, como una práctica de obstruccionismo parlamentario. Las proposiciones, según lo establecido por la jurisprudencia constitucional, "(...) son el medio a través del cual los miembros del Congreso de la República ponen en conocimiento del cuerpo colegiado propuestas sobre los proyectos de ley que están en trámite, u otro tipo de solicitudes enmarcadas estrictamente dentro del trámite legislativo".527 Cuando los congresistas presentan proposiciones frente al articulado de una iniciativa legislativa, en realidad están ejerciendo su derecho a intervenir en el debate.528 El artículo 113 de la Ley 5 de 1992, concretiza este derecho al señalar lo siguiente: "El Congresista, autor de una proposición de modificación, adición, supresión o suspensión, la presentará por escrito y firmada de manera física, también la podrá presentar a través de los medios digitales que el Congreso habilite para tal fin. Leídas por la Secretaría y puesta en discusión, el Congresista autor podrá hacer uso de la palabra para sustentarla, de no estar presente no se someterá a discusión ni votación. Las proposiciones presentadas a través de medios y/o-digitales deberán ser remitidas a la Secretaría de la Comisión o de la respectiva Cámara mediante la plataforma tecnológica dispuesta por el Congreso para el efecto".529
556. Si con las proposiciones los congresistas ejercen su derecho a intervenir, entonces tramitarlas es un imperativo para la comisión o la plenaria donde aquellas se presenten. Todo esto conforme a las reglas previstas en la Ley 5 de 1992.530
557. En este caso, es cierto que se presentó una cantidad importante de proposiciones ante la plenaria de la Cámara de Representantes. Esas proposiciones -cuya copia fue aportada con la demanda- recaían sobre el texto sometido a consideración de esa instancia que, como se ha reiterado en esta providencia, había sido incluido en la Gaceta 700 de 2024, y no en la Gaceta 497 de 2024. Todas estas proposiciones merecían ser sometidas a discusión, tal y como ocurrió en la plenaria del Senado de la República cuando allí, también, se presentaron en un número importante.
558. De hecho, luego de revisar las pruebas aportadas a este proceso, podrá advertirse que en la plenaria del Senado de la República se discutió un gran número de proposiciones que recaían sobre el articulado de la iniciativa legislativa. Todo ello ocurrió en las sesiones que correspondieron a los días 16, 17, 22 y 23 de abril de 2024, luego de que el 15 de abril se aprobó la ponencia positiva mayoritaria, presentada por la Senadora Martha Peralta Epieyú.
559. El 16 de abril de 2024, por ejemplo, se votaron los artículos 31, 33, 42, 45, 46, 47, 49, 50, 52, 53, 55, 56, 61, 66, 68, 69, 73, 79, 81, 83, 84, 88 y 89, tal y como estaban en la ponencia. Ello porque, frente a aquellos, no se habían presentado proposiciones. Acto seguido, se empezaron a votar los artículos cuya eliminación, modificación o sustitución se había pedido. Primero se revisaron las proposiciones y, cuando estas no fueron aprobadas, se continuó con la votación de los artículos como estaban redactados en la ponencia mayoritaria. En ese orden, las votaciones se presentaron de la siguiente manera: Sesión del 16 de abril de 2024531Lo que se somete a votaciónDecisiónProposición presentada por el Partido Conservador al artículo 26.AprobadaProposición presentada por el Partido Conservador al artículo 54.AprobadaProposición presentada por el Senador Omar de Jesús Restrepo Correa al artículo 37.AprobadaProposición presentada por los senadores Honorio Miguel Henríquez Pinedo y Josué Alirio Barreras Rodríguez al artículo 1.NegadaProposición presentada por los senadores Honorio Miguel Henríquez Pinedo y Josué Alirio Barreras Rodríguez al artículo 5.NegadaProposición presentada por los senadores Honorio Miguel Henríquez Pinedo y Josué Alirio Barreras Rodríguez al artículo 8.NegadaProposición presentada por los senadores Honorio Miguel Henríquez Pinedo y Josué Alirio Barreras Rodríguez al artículo 9.NegadaLos artículos 5, 8, y 9 como venían en la ponencia. AprobadosSesión del 17 de abril de 2024532Artículos 5, 8 y 9 como venían en la ponencia.AprobadosArtículo 36 con la proposición modificativa presentada por el senador Honorio Miguel Henríquez Pinedo.AprobadoProposición modificativa al artículo 15, presentada por el senador Honorio Miguel Henríquez Pinedo.NegadaArtículo 15 como está en la ponencia.AprobadoProposiciones modificativas a los artículos 38, 39, y 94 presentadas por los senadores José Vicente Carreño Castro y Paloma Susana Valencia Laserna.NegadasArtículos 38, 39, y 94 como están en la ponencia.AprobadosProposiciones modificativas a los artículos 27, 28, y 29, presentadas por la senadora Beatriz Lorena Ríos Cuellar.NegadasArtículos 27, 28, y 29 como están en la ponencia.AprobadosArtículo 22 como está en la ponencia.AprobadoArtículo 67 como está en la ponencia.AprobadoArtículos 6, 71 y 78, con las proposiciones modificativas avaladas.AprobadosProposición modificativa al artículo 43, presentada por el partido conservador.NegadaArtículo 43 como está en la ponencia.AprobadoProposiciones modificativas a los artículos 11, 18 y 63, presentadas por varios senadores.NegadasArtículos 11, 18, 63, 64, 65,70 y 72, con las proposiciones avaladas al proyecto.AprobadasProposiciones eliminando los artículos 19, 23 y 24.NegadasProposiciones modificativas a los artículos 3, 12, 19, 23, 24 y 32, presentadas por varios senadores sin aval.NegadasArtículos 3, 12, 19, 23 y 24, con las proposiciones modificativas avaladas presentadas por varios senadores.AprobadasSesión del 22 de abril de 2024533Artículo nuevo avalado, presentado por varios senadores.Aprobado.Proposición modificativa al artículo 57 sin aval, presentada por el senador Miguel Uribe Turbay.NegadaProposiciones modificativas no avaladas a los artículos 58 y 60, presentadas por la honorable senadora Paloma Susana Valencia Laserna.NegadaArtículos 41, 44, 57, 58, 60, 85 y 92 como están en la ponenciaAprobadosArtículos 48 y 80 con las proposiciones modificativas avaladas, presentadas por los senadores Oscar Mauricio Giraldo Hernández y Ana Carolina Espitia Jerez.AprobadosProposiciones modificativas de los artículos 40, 51, 59, y 62 no avaladas.NegadasArtículos 40, 51 y 59 como están en la ponencia, y el artículo 62 con las modificaciones avaladas.AprobadosSesión del 23 de abril de 2024534Artículo 4, con modificación presentada por el senador Paulino Riascos. Artículos 7, 13, 14 y 16 como están en la ponencia.AprobadosProposición modificativa no avalada al artículo 2, presentada por el senador Guido Echeverri Piedrahita.NegadaArtículos 2 y 10 como están en la ponencia. AprobadosArtículo 17 con las proposiciones avaladas, y el artículo 20 como está en la ponencia.AprobadosProposiciones modificativas a los artículos 21 y 25 no avaladas, presentadas por los senadores Richard Humberto Fuelantala Delgado y Carlos Fernando Motoa.NegadasArtículos 21 y 25 con las modificaciones avaladas.AprobadasArtículos 30, 34, 35, 75 y 77 como están en la ponencia.AprobadosProposición modificativa del artículo 90, presentada por la senadora Ana Carolina Espitia Jerez.NegadaProposición modificativa del artículo 91, presentada por el senador Carlos Fernando Motoa Solarte.NegadaArtículos 74, 86 y 87 con modificaciones avaladas, y artículos 90, 91 y 92 como están en la ponencia.Aprobados3 artículos nuevos no avalados, presentados por los senadores Paloma Susana Valencia Laserna, Richard Humberto Fuelantala Delgado y Carlos Manuel Meissel Vergara.NegadosArtículo 76 como está en la ponencia.AprobadoProposición modificativa al artículo 93, presentada por las senadoras Norma Hurtado Sánchez, Angelica Lizbeth Lozano Correa y Paloma Susana Valencia Laserna.NegadaProposición modificativa al artículo 93, presentada por la senadora Ana Carolina Espitia Jerez.NegadaArtículo 93, con modificaciones avaladas.AprobadoOmisión de la lectura del articulado, bloque del articulado con el artículo nuevo avalado, título y tránsito a la otra cámara.Aprobado
560. Así como ocurrió en la plenaria del Senado de la República, la plenaria de la Cámara de Representantes también pudo llevar a cabo un esfuerzo por debatir y votar las proposiciones que presentaron los congresistas. Si se hace un ejercicio de comparación, podría concluirse que la Plenaria del Senado de la República tardó, específicamente, cuatro días debatiendo el articulado de la iniciativa legislativa.
561. En contraste, en la Plenaria de la Cámara de Representantes la discusión sobre el articulado inició y culminó el 14 de junio de 2024.535 En ese único día, la plenaria: (i) aprobó 6 artículos que no tenían proposiciones; (ii) discutió (aunque no votó) el artículo 94; y (iii) votó favorablemente la proposición que sugería acoger el texto del Senado de la República. Todo esto sin considerar que a la legislatura le restaban 7 días para culminar; tiempo durante el cual pudo llevarse a cabo el debate que esta Corporación echa de menos. Por ello, no puede aceptarse el argumento, según el cual, culminar las deliberaciones no era posible dado el importante número de proposiciones existentes.
562. A este argumento puede sumarse uno más: nunca la presentación amplia de proposiciones ha sido entendida, por esta Corte, como un ejercicio claro de obstruccionismo. Si se revisa, por ejemplo, la Sentencia C-481 de 2019 -en la que se declaró la inexequibilidad de la Ley de financiamiento- se podrán advertir algunas referencias a la importante cantidad de proposiciones que se presentaron en el trámite de la norma referida.
563. Así, al resumir la intervención del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Corte reconoció que "(...) en la sesión extraordinaria del dieciocho (18) al diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018); la sesión inició con la verificación del quórum decisorio reglamentario, luego se consideraron y votaron los impedimentos, y a continuación los informes de las tres ponencias presentadas (una de archivo, una minoritaria y otra mayoritaria), las cuales habían sido previamente publicadas. Se negaron las dos primeras ponencias y se aprobó la mayoritaria. Igualmente, se conformó una subcomisión integrada por todas las fuerzas políticas para que presentara un informe sobre las proposiciones, que ascendían a más de trescientas, después de lo cual se procedió a la votación en bloque del articulado en la plenaria".536 (Subrayas fuera de texto). Igualmente, la Corte aceptó que, en el trámite de dicha ley, "(...) el texto aprobado por el Senado de la República -cuya base era el del informe de ponencia (mayoritario) para segundo debate, más las múltiples proposiciones aprobadas-, fue remitido para su publicación en la Gaceta del Congreso el veintiuno (21) de diciembre".537 (Subrayas fuera de texto).
564. En la Sentencia C-133 de 2022, por su parte, la Corte declaró la inexequibilidad del proyecto de Código Electoral. En esa providencia, reconoció que, en la sesión del 16 de diciembre de 2020, "(...) el Coordinador Ponente señaló que la subcomisión había estudiado 168 proposiciones presentadas por los senadores".538 (Subrayas fuera de texto). De otro lado, en la Sentencia C-340 de 2024 se estudió un nuevo proyecto de Código Electoral en cuyo trámite también se presentaron diversas proposiciones. En esta sentencia, se reconoció que "[e]n la sesión del 16 de junio de 2023, el presidente advirtió que la lectura del articulado correspondía al publicado en la gaceta en el informe de ponencia y aclaró que la subcomisión designada la noche anterior se limitó a agrupar las proposiciones avaladas, no avaladas, sustitutivas y de eliminación. El texto sobre el que trabajó la subcomisión fue el publicado para segundo debate, pero con la revisión de las 250 proposiciones radicadas".539 (subrayas fuera de texto). Además, en la misma providencia, se aceptó que "[e]l informe de ponencia para segundo debate del PLE en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023. No obstante, (...), debido a la importante cantidad de proposiciones que se presentaron, al término de la sesión del 15 de junio de 2023, el presidente conformó una subcomisión con los coordinadores ponentes para organizar y presentar un informe de ponencia".540 (Subrayas fuera de texto).
565. Lo mismo ocurrió en la Sentencia C-134 de 2023. Allí se revisaba el proyecto de ley que pretendía modificar la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia-. En ese fallo la Corte encontró que, en la discusión que se llevaba a cabo a instancias de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la "sesión del 17 de marzo de 2021, la Mesa directiva dispuso conformar una subcomisión para el estudio de al menos 80 proposiciones presentadas".541 (Subrayas fuera de texto).
566. Como podrá advertirse, la Corte nunca sostuvo la idea de que las proposiciones presentadas, a pesar de ser numerosas, constituyeran una maniobra para dilatar la discusión o ralentizarla. Al mismo tiempo, no declaró que en esos procesos hubiere existido un acto de filibusterismo por parte de los congresistas, y tampoco concluyó que cualquier ánimo obstruccionista -de presentarse- podría sanear los vicios de los trámites legislativos.
567. Tampoco la Corte puede sostener, prima facie, que la presentación de impedimentos y recusaciones constituyó un acto de obstruccionismo a lo largo del trámite. Para empezar, es un deber del congresista comunicar el impedimento una vez lo advierta. Ello es imperativo en los términos expuestos en el artículo 292 de la Ley 5 de 1992. Según esta norma: "[a]dvertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento".542
568. En el artículo 291 de la misma Ley, se establece que una vez el congresista presenta su impedimento para debatir y decidir sobre un tema específico, será competencia de la comisión o de la plenaria que corresponda decidir si el impedimento prospera o no, luego de votarlo con una mayoría simple. De hecho, el mismo artículo 291 prevé un mecanismo dirigido a evitar que la presentación constante de impedimentos obstaculice el proceso legislativo. Al respecto, la norma señala que "[p]ara agilizar la votación el presidente de la comisión o la plenaria podrá agrupar los impedimentos según las causales y las circunstancias de configuración, y proceder a decidirlos en grupo respetando la mayoría requerida para la decisión de los impedimentos".543
569. Del mismo modo, el trámite de las recusaciones también ha sido regulado en la Ley 5 de 1992. El artículo 294 establece que "[q]uien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas, procediendo únicamente si se configura los eventos establecidos en el artículo 286 de la presente ley. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada".544
570. En la plenaria de la Cámara de Representantes hubo un debate importante sobre las recusaciones que se habían presentado en el Proyecto de Ley No. 293 de 2023 (Senado) y No. 433 de 2024 (Cámara). Específicamente, algunos congresistas recusados se preguntaron si estaban impedidos para continuar participando de la deliberación mientras la Comisión de Ética resolvía las recusaciones.
571. En la sesión del 11 de junio de 2024, el secretario tranquilizó a los representantes, indicándoles que, a partir de lo establecido en la Sentencia C-294 de 2021, las recusaciones no suspendían el debate y, por tanto, los congresistas recusados tenían la posibilidad de seguir participando del mismo. Aunque algunos congresistas dudaron de esa apreciación, esta Corte debe resaltar que el secretario no se equivocó en su lectura. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-294 de 2021, analizó esta cuestión y defendió, en el fundamento jurídico 34, la siguiente idea: "Cabe resaltar nuevamente que la recusación presentada por un ciudadano no puede tener como consecuencia la suspensión del trámite de un acto legislativo, y menos aún el retiro automático en el ejercicio de la función congresional de los senadores. La sola invocación por parte de un tercero sobre la presunta inhabilidad para actuar de un congresista, no lo excluye automáticamente del trámite, pues esto solo sucede, conforme a los artículos 293, 294 y 295 de la Ley 5ª de 1992 y artículo 64 de la Ley 1828 de 2017, cuando el impedimento haya sido estudiado y aceptado por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Así, solo si la recusación es resuelta favorablemente por este organismo interno el congresista estará impedido de participar en el debate y votación del trámite legislativo respectivo. Hasta que lo anterior no ocurra, no se ve afectada la investidura".545
572. Por supuesto, ello no podría ser de otra manera. Suponer que un congresista debe apartarse del debate de un proyecto de ley cuando un tercero formule una recusación en su contra, constituiría un obstáculo irrazonable en el proceso legislativo y su trámite, máxime cuando, de conformidad con la propia Ley 5 de 1992, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista cuenta con 3 días hábiles para resolver las recusaciones.
573. En suma, todo congresista que advierta un conflicto de intereses en el debate de una iniciativa legislativa debe comunicar su impedimento (esta no es una facultad). Una vez lo comunica, la Mesa Directiva de la comisión o de la plenaria de que se trate, cuenta con herramientas efectivas para resolverlo con celeridad. Incluso, si los impedimentos son bastantes, puede acumularlos y decidirlos en bloque. A su turno, es cierto que cualquier ciudadano puede recusar a un congresista, empero, ello no tiene el efecto de evitar que el recusado participe del debate de un proyecto de ley hasta tanto la recusación se resuelva. Por estas razones, la presentación de impedimentos y de recusaciones no puede asumirse como una práctica efectiva de obstruccionismo.
574. Así, afirmar, como lo hizo el Procurador General, que la oposición desplegó una estrategia coordinada y sistemática de obstrucción que atentaba contra el derecho de las mayorías a decidir, presupone que existe un límite normativo claro entre la participación activa y la obstrucción ilegítima. Pero el orden constitucional no contiene una regulación expresa sobre el filibusterismo, ni establece criterios objetivos para declarar infundadas, temerarias o inadecuadas ciertas actuaciones reglamentarias por el solo hecho de que generen demoras en el trámite. La Corte no puede asumir como premisa la validez de una interpretación funcionalista del reglamento que reduzca el disenso a una conducta obstructiva.
575. Aportadas por el Procurador, en cuanto al número de proposiciones, impedimentos, recusaciones y audiencias en el trámite legislativo, deben ser analizadas a la luz de la naturaleza deliberativa del Congreso y de la exigencia de control democrático en reformas estructurales. En un Estado constitucional, la intensidad del debate no puede ser considerada un indicador de mala fe o de desnaturalización del procedimiento. Por el contrario, en contextos de alta polarización política y de reformas con efectos estructurales sobre derechos fundamentales, como la reforma pensional, resulta razonable esperar que las fuerzas políticas presenten múltiples proposiciones, soliciten ajustes, formulen recusaciones o demanden espacios adicionales de debate.
576. Una cantidad específica de proposiciones por alta que sea no evidencia, por sí sola, un abuso. La Ley 5ª de 1992 no fija un número máximo de proposiciones ni exige que su presentación esté sujeta a un juicio de proporcionalidad o razonabilidad sustantiva. Que existieran muchas proposiciones similares o reiterativas puede ser interpretado como una deficiencia en la organización del debate, pero no como una conducta ilegítima atribuible a la oposición. El reglamento confiere a la Mesa Directiva la capacidad de agrupar, depurar y organizar las proposiciones, precisamente para evitar que su número afecte la racionalidad del trámite y la omisión en el uso eficiente de estas herramientas de orden no puede trasladarse como una falta de la oposición.
577. Tampoco es constitucionalmente admisible considerar como evidencia de obstruccionismo el hecho de que existieran múltiples proposiciones sobre el mismo artículo, como ocurrió con el artículo
94. En una reforma de la magnitud de la pensional, es esperable que diversos congresistas, desde distintas bancadas, busquen modificar aspectos centrales del articulado. No puede esperarse unanimidad en las propuestas ni una racionalidad técnica absoluta en su presentación. El pluralismo legislativo exige aceptar la coexistencia de distintas visiones, incluso si ello supone superposiciones, reiteraciones o contradicciones en las iniciativas.
578. Existen otros actos que podrían ser objeto de un reproche mayor, según lo expuesto por algunos intervinientes y el Procurador General de la Nación. Esto puede ocurrir con la práctica de romper el quorum. En el Congreso de la República debe privilegiarse el debate por encima de cualquier otra consideración. No de otra manera es posible construir decisiones técnicas, completas y que involucren a los diversos sectores en un país donde los desacuerdos existen. Es claro que el Congreso de la República está obligado a decidir. Es su obligación crear las leyes y, en ese proceso, los congresistas están llamados a participar del debate de manera transparente.
579. Salirse del recinto y no debatir las iniciativas legislativas puede, en ocasiones, ser un mecanismo de defensa de la minoría en medio del poder avasallador de la mayoría. La ruptura del quorum ha sido una práctica usada tradicionalmente por la minoría política para, en ocasiones, evitar la decisión o aplazarla. Pero el uso indiscriminado de este tipo de estrategias puede bloquear la decisión en el Congreso de la República y, por tanto, minar la democracia. Sobre este particular, la Corte ha sostenido que: "(...) la protección del debate parlamentario no incluye prácticas que se consideren abusivas, entre ellas las que tiendan a extender indefinidamente en el tiempo los debates, conocidas en el derecho comparado como "filibusterismo", y dirigidas a evitar que determinada iniciativa sea aprobada conforme con el principio de mayoría. Esto debido a que esas prácticas no guardan ninguna vinculación con el objetivo central del debate legislativo, que consiste en la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, en tanto paso previo e ineludible para la decisión de aprobar o negar determinado proyecto de ley o de acto legislativo".546
580. Por lo que ya se ha mencionado, la discusión y decisión sobre una reforma pensional es absolutamente esencial en el país, máxime cuando el Sistema General de Pensiones tiene grandes problemas de inequidad. En un contexto como este, la ausencia de decisión en el Congreso de la República puede ser grave, en tanto contribuye a la perpetuación de los defectos del sistema.
581. En todo caso, si en el trascurso del debate se presentaron rupturas de quorum, o si se abusó de esa estrategia con el ánimo exclusivo de impedir el debate de la reforma pensional, ello debería ser juzgado a la luz del Estatuto del Congresista.
582. Al respecto, recuérdese que la Ley 5 de 1992, en su artículo 268, establece que uno de los deberes de los congresistas, es el de "[a]sistir a las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras legislativas y las Comisiones de las cuales formen parte."547 Por su parte, el artículo 8 de la Ley 1828 de 2017,548 establece que "[a]demás de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de su función, los siguientes: // a) Respetar y cumplir la Constitución, los tratados de derecho internacional humanitario y los demás ratificados por Colombia, el Reglamento del Congreso y normas que lo desarrollen".549 Luego, el artículo 9 ibidem, establece que serán conductas sancionables para los congresistas, entre otras, la de "[a]bandonar la labor que le ha sido encomendada en desarrollo de la función legislativa, salvo circunstancias que justifiquen su actuación".550
583. Actuaciones como estas, pueden ser juzgadas por las Comisiones de Ética. Dependiendo de la conducta desplegada por el congresista, las sanciones pueden ser una amonestación escrita y privada,551 una amonestación escrita y pública,552 e incluso la suspensión de la condición congresual.553 La Comisión puede iniciar la acción contra cualquier congresista de oficio, a solicitud de la Mesa Directiva, por iniciativa de algún miembro de la Comisión, y a partir de las quejas que formulen los ciudadanos, una autoridad competente o, incluso, un anónimo.554 Luego de que se inicie la acción, se tendrá que investigar y juzgar la conducta. De cualquier modo, la decisión que tome la Comisión podrá ser objeto de apelación ante la plenaria del Senado de la República o de la Cámara de Representantes, según corresponda.555
584. Así entonces, estudiar si en el trámite legislativo se presentaron faltas a los deberes por parte de algunos congresistas, es un asunto que corresponderá a las instancias creadas legalmente para ello. A la Corte Constitucional no le compete -o por lo menos no en este escenario- resolver estas cuestiones.
585. Por último, aun si se asumiera que, en efecto, en este proceso se presentó un obstruccionismo evidente que buscaba, por todas las vías posibles, evitar el avance del debate con el objeto de lograr el hundimiento del proyecto de ley, de esa constatación no se sigue la exequibilidad de la norma demandada.
586. Si el obstruccionismo hubiere existido en realidad, por las razones expuestas en los puntos que anteceden, lo único cierto es que ello no tiene incidencia en el análisis que debía realizar la Corte en esta oportunidad. En efecto, la ausencia parcial del debate en la plenaria de la Cámara de Representantes no puede sanearse -si se permite esta expresión- por el hecho de que en la plenaria del Senado de la República algunos congresistas hubieren acudido a maniobras de dilación. En esta oportunidad, la Corte no estaba juzgando quién tuvo la responsabilidad en la decisión que se adoptó en la plenaria de la Cámara de Representantes (si la bancada de gobierno por su afán, o la de oposición por su obstruccionismo), lo que realmente estaba indagando, es si en la sesión del 14 de junio de 2024 hubo debate sobre el articulado de la propuesta legislativa, y si pudo presentarse un defecto que, a la postre, desconoció los principios de publicidad y de consecutividad previstos en el artículo 157 de la Constitución. La falta de consenso no puede ser usada como justificación para suprimir así sea parcialmente el debate
587. Como lo he señalado, el Congreso de la República es, por naturaleza, un espacio de confrontación ideológica en el que las distintas fuerzas políticas compiten por la orientación de la legislación. En este contexto, no puede esperarse que los proyectos de ley sean aprobados sin resistencia o sin el ejercicio de los derechos procesales que asisten a la oposición.
588. En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte reconoció que el Congreso de la República tiene la obligación de estructurar sus debates de manera que las minorías puedan expresarse y ejercer su influencia en el resultado legislativo. En este fallo, la Corte enfatizó que la eficiencia en la toma de decisiones no puede ser invocada como argumento para reducir las oportunidades de deliberación y participación.
589. Así, cuando los intervinientes y el Procurador General de la Nación argumentaron que las estrategias de la oposición en la Cámara de Representantes impidieron el normal desarrollo del debate, ignoran que el pluralismo y el disenso son características inherentes a un Congreso democrático. No es constitucionalmente válido que las mayorías legislativas eliminen la deliberación simplemente porque encuentran incómoda o inconveniente la resistencia de las minorías.
590. Aceptar que la conducta de la oposición en el trámite de la Ley 2381 de 2024 configura un obstruccionismo que justifica la supresión del debate en la Cámara de Representantes conduciría a una transformación radical del modelo deliberativo que la Constitución consagra para el Congreso de la República. Una decisión en este sentido equivaldría a erosionar la frontera entre el uso legítimo de las herramientas de oposición y el ejercicio abusivo del poder de las mayorías para acallar las voces disidentes. Se debe rechazar esta lectura, no solo por su inconsistencia fáctica y normativa -como se ha demostrado en los apartados anteriores-, sino por sus implicaciones estructurales para la democracia legislativa en Colombia.
591. En primer lugar, si se admite que el uso intensivo de mecanismos como las recusaciones, los impedimentos o las proposiciones puede, en ciertas circunstancias, justificar la supresión del debate en una de las cámaras, se abriría la puerta a una jurisprudencia que habilite la sanción estructural de la oposición a través de la exclusión deliberativa. Esta línea doctrinal convertiría a la participación activa en un factor de sospecha, y dejaría en manos de las mayorías la posibilidad de decidir, de manera unilateral, cuándo una estrategia opositora resulta excesiva.
592. En segundo lugar, permitir que el argumento del obstruccionismo sirva como excusa para anular el debate sustantivo implica sustituir el control constitucional sobre el procedimiento legislativo por un juicio político sobre la conducta de las fuerzas en contienda. La Corte no puede, sin quebrantar el principio de separación de ramas del Poder público, convertirse en un árbitro de las estrategias políticas empleadas por las bancadas. Su función no es juzgar la conveniencia de tales estrategias, sino garantizar que el procedimiento legislativo se ajuste a los principios de deliberación democrática, publicidad, participación y bicameralismo funcional. Lo que corresponde determinar es si la Cámara de Representantes deliberó o no, si discutió el articulado, si analizó las proposiciones y si ofreció a las minorías la posibilidad de intervenir. La respuesta, con base en los hechos, es negativa.
593. En tercer lugar, validar la supresión del debate como una medida "defensiva" frente al obstruccionismo implicaría consagrar una doctrina de autodefensa institucional sin parámetros objetivos ni límites normativos. Bajo esta lógica, las mayorías podrían invocar en cualquier momento la urgencia de evitar el bloqueo institucional para cerrar el debate, imponer votaciones en bloque o eludir la discusión de proposiciones. Esta tesis convertiría al Congreso en un órgano funcionalmente asimétrico, donde las mayorías ejercen una soberanía procedimental que desvirtúa el equilibrio democrático. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en que la formación de la ley exige no solo mayorías sustantivas, sino también procedimientos que reflejen el pluralismo político.
594. Finalmente, acoger el argumento de los intervinientes y del Procurador supondría establecer una peligrosa simetría entre la supuesta estrategia de dilación de la oposición y la supresión deliberada del debate por parte de las mayorías. Sin embargo, ambas situaciones no son equivalentes desde el punto de vista constitucional. Mientras el uso intensivo de mecanismos reglamentarios por parte de la oposición sigue un cauce institucional y se encuentra amparado por la Ley 5ª de 1992, la supresión del debate, como ocurrió el 14 de junio de 2024, constituye una infracción directa a los principios de formación de la ley y a la estructura deliberativa del Congreso. La Corte no puede equiparar el ejercicio de derechos parlamentarios con su desconocimiento. Hacerlo significaría legitimar el poder disciplinario de las mayorías y erosionar las condiciones básicas de la democracia deliberativa.
595. Por ende, el argumento según el cual la Cámara de Representantes actuó legítimamente al suprimir el debate en respuesta al obstruccionismo de la oposición no solo carece de sustento normativo y fáctico, sino que configura una amenaza a los fundamentos mismos del Estado constitucional. La Corte debe reafirmar que la deliberación no puede ser sacrificada en nombre de la gobernabilidad. La legitimidad democrática de la ley depende, en última instancia, de que su aprobación sea el resultado de un debate plural, sustantivo y respetuoso de las reglas. En este caso, ese estándar no fue cumplido.
596. En suma, no toda dilación en el Congreso equivale a obstruccionismo. La oposición tiene derecho a utilizar herramientas reglamentarias para manifestar su desacuerdo con un proyecto de ley, y el hecho de que estas estrategias dificulten el trámite de una iniciativa no justifica su anulación por parte de las mayorías. Los congresistas que recurrieron a recusaciones, impedimentos y otras figuras procesales actuaron dentro del marco de la Ley 5 de 1992, y sus actuaciones deben ser consideradas legítimas mientras no se demuestre que hubo un abuso indebido de estos instrumentos.
597. Aceptar que el uso de estos mecanismos puede ser calificado de obstruccionismo sienta un precedente sumamente peligroso, pues permitiría que en el futuro las mayorías legislativas silencien a la oposición bajo el pretexto de que su participación "entorpece" el proceso legislativo. La insuficiencia del argumento del "filibusterismo" como justificación para eliminar la deliberación legislativa
598. Los intervinientes también señalaron que la Cámara de Representantes no tuvo más opción que acoger en bloque el texto del Senado debido a un obstruccionismo sistemático de la oposición. Según esta tesis, las bancadas contrarias a la reforma utilizaron mecanismos como la desintegración del quórum, la presentación masiva de proposiciones y recusaciones, y las intervenciones reiteradas para entorpecer el debate. Sin embargo, esta argumentación presenta serias deficiencias tanto en su sustento jurídico como en sus implicaciones constitucionales. El filibusterismo no es una práctica expresamente prohibida en el ordenamiento
599. A diferencia de sistemas como el estadounidense, donde el filibusterismo está formalmente reconocido como una estrategia legislativa que puede ser contrarrestada con mecanismos específicos (como el cloture rule en el Senado de EE.UU.), nuestro ordenamiento no cuenta con una regulación clara sobre los límites de la dilación parlamentaria. No existe en la Constitución ni en la Ley 5 de 1992 una norma que prohíba expresamente a los congresistas utilizar el debate prolongado como una herramienta política.
600. En este sentido, la estrategia de dilación parlamentaria no puede ser considerada, por sí misma, un vicio de procedimiento. La Constitución no establece que la demora en el trámite de un proyecto de ley sea suficiente para desconocer las garantías de deliberación ni justifica que se omitan los procedimientos legislativos previstos en la ley.
601. Además, es importante recordar que el Congreso ha enfrentado históricamente debates complejos que han tomado un tiempo considerable sin que ello haya sido calificado como obstruccionismo ilegítimo. Por ejemplo, el trámite de la Ley 100 de 1993, que creó el sistema de seguridad social en salud y pensiones, tomó meses de deliberación intensa con la presentación de cientos de proposiciones sin que ello invalidara el procedimiento legislativo. La existencia de un debate prolongado no puede ser utilizada como argumento para justificar el desconocimiento de las reglas del procedimiento legislativo. La acusación de filibusterismo no fue demostrada con pruebas suficientes
602. Para que se pudiera argumentar que la oposición incurrió en una práctica ilegítima de obstruccionismo, los intervinientes debieron aportar evidencia suficiente de que las estrategias utilizadas por los congresistas opositores excedieron los límites de lo permitido en la Ley 5 de 1992 y se convirtieron en una distorsión del procedimiento legislativo. Sin embargo, al examinar los hechos del caso, no se advierte un uso anómalo de los mecanismos parlamentarios, sino el ejercicio ordinario de los derechos procesales de la oposición. i. Presentación de proposiciones: No hay un número máximo de proposiciones que pueda presentar un congresista, ni un criterio objetivo para determinar en qué punto su número se vuelve excesivo. La existencia de múltiples proposiciones no es en sí misma una señal de obstrucción, sino un reflejo de la intensidad del debate. ii. Recusaciones e impedimentos: Como se explicó en la sección anterior, estos mecanismos tienen un procedimiento reglado y deben ser resueltos por la Comisión de Ética. La simple acumulación de recusaciones no es una prueba suficiente de que haya existido un uso abusivo de este mecanismo. iii. Desintegración del quórum: Aunque la ruptura del quórum puede ser utilizada como una estrategia parlamentaria, el artículo 268 de la Ley 5 de 1992 establece que asistir a las sesiones es un deber de los congresistas, pero no impone sanciones automáticas en caso de inasistencia intencional. En este caso, los intervinientes no han demostrado que la oposición haya desarrollado una estrategia de desintegración del quórum que excediera lo permitido por la Ley 5ª de 1992 o que impidiera definitivamente la toma de decisiones.
603. En ausencia de pruebas claras de que existió un uso indebido de estos mecanismos, el argumento del filibusterismo no puede ser utilizado para justificar la eliminación del debate en la Cámara de Representantes. La suficiencia del debate en el Senado no suple la falta de deliberación en la Cámara de Representantes
604. Uno de los argumentos centrales de quienes defendieron la constitucionalidad del procedimiento seguido en la Cámara de Representantes es que el debate previo en el Senado y las discusiones realizadas en distintas etapas del proceso legislativo garantizaron una deliberación suficiente, lo que justificaría la adopción en bloque del texto aprobado en la otra cámara. Sin embargo, esta premisa no resiste un examen riguroso a la luz de la jurisprudencia constitucional. La Corte ha reiterado en múltiples ocasiones que la deliberación no es una formalidad que pueda satisfacerse con la simple existencia de discusiones previas en otras instancias del proceso, sino una exigencia material que debe cumplirse en cada una de las etapas del trámite legislativo.
605. El concepto de deliberación suficiente ha sido desarrollado ampliamente en la jurisprudencia de esta Corte, especialmente en el análisis de vicios de procedimiento. En la Sentencia C-473 de 2004, la Corte subrayó que el principio de deliberación no se satisface únicamente con la existencia de un debate formal, sino que requiere que los congresistas cuenten con oportunidades reales y efectivas para participar en la discusión. La suficiente ilustración, si bien es un mecanismo legítimo dentro del proceso legislativo, debe aplicarse de manera excepcional y solo cuando se haya garantizado previamente un debate sustantivo. En ese sentido, la Corte ha sido enfática en que el cierre del debate mediante esta figura no puede utilizarse como una herramienta para restringir el derecho de las minorías a la deliberación ni para impedir el examen crítico de los proyectos sometidos a votación.
606. El análisis de los hechos del 14 de junio de 2024 revela que la aplicación de la suficiente ilustración en la Cámara de Representantes no cumplió con estos parámetros. La medida no se adoptó tras un debate amplio y sustantivo, sino en un contexto en el que las intervenciones fueron limitadas y no se dio un espacio real para la consideración individual de los artículos. La mayoría parlamentaria, en lugar de permitir un examen detallado de las disposiciones más controversiales, optó por cerrar la discusión y proceder a la votación inmediata del texto aprobado en el Senado. Esta estrategia, lejos de garantizar la deliberación democrática, redujo el proceso legislativo a un acto puramente formal, en el que la voluntad de la mayoría se impuso sin un debate previo adecuado.
607. Desde una perspectiva constitucional, este tipo de prácticas no solo vulnera los derechos de las minorías parlamentarias, sino que además compromete la legitimidad misma del proceso legislativo. En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte declaró la inexequibilidad del trámite seguido en el Código Electoral precisamente porque las decisiones adoptadas en el Congreso no fueron precedidas de una deliberación real. En ese fallo, la Corte sostuvo que la deliberación parlamentaria no puede verse como un obstáculo para la aprobación de proyectos, sino como un requisito esencial para la formación de la voluntad democrática en el Congreso. La ausencia de un debate adecuado no es, por tanto, una simple irregularidad, sino un vicio de procedimiento que afecta la validez de la ley.
608. Además, el hecho de que el Senado haya discutido extensamente la reforma pensional no exonera a la Cámara de Representantes de su deber de garantizar un debate propio y diferenciado. Como se analizó en la sección sobre bicameralismo funcional, cada cámara debe aportar una deliberación autónoma, y la posibilidad de que una de ellas adopte el texto de la otra sin discusión sustancial es contraria a los principios que rigen el procedimiento legislativo. En este caso, la decisión de la Cámara de Representantes de acogerse íntegramente al texto del Senado, sin debatir las proposiciones sobre los artículos que generaban mayores controversias, equivale a una omisión deliberada de su función deliberativa y fiscalizadora, lo que compromete gravemente la constitucionalidad del procedimiento.
609. En conclusión, el argumento de que el debate previo en el Senado y en otras instancias legislativas garantiza la suficiente deliberación en la Cámara de Representantes no tiene fundamento en la jurisprudencia de esta Corte. La deliberación es un principio sustancial del procedimiento legislativo y debe cumplirse en cada etapa del proceso. En este caso, la aplicación de la suficiente ilustración impidió la discusión efectiva del articulado, lo que vulneró los derechos de las minorías y afectó la validez constitucional de la norma aprobada. La Corte no puede convalidar un procedimiento en el que el debate parlamentario fue suprimido en una de las cámaras bajo el pretexto de la eficiencia legislativa, pues hacerlo supondría un grave retroceso en la garantía de un Congreso deliberante y pluralista. El principio de colaboración armónica no puede ser utilizado para justificar la eliminación del debate
610. Los intervinientes sostuvieron que, dada la supuesta actitud obstruccionista de la oposición, la mayoría en la Cámara de Representantes tenía no solo la facultad, sino incluso la obligación de adoptar medidas que garantizaran la continuidad legislativa y evitaran el hundimiento del proyecto. Esta línea argumentativa, sin embargo, descansa sobre una premisa incorrecta y conduce a una conclusión peligrosamente equivocada: la idea de que la necesidad de gobernabilidad y la estabilidad política pueden servir de fundamento para restringir, cuando no anular, el derecho de las minorías a participar en el debate legislativo.
611. El principio de colaboración armónica, consagrado en el artículo 113 de la Constitución, establece que las distintas ramas del poder público deben actuar de manera coordinada en el ejercicio de sus funciones. No obstante, de este principio no se desprende, en ninguna circunstancia, una autorización para que una mayoría parlamentaria restrinja de manera arbitraria el derecho de la oposición a intervenir en el proceso legislativo. La jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que la colaboración armónica entre los poderes del Estado no puede desvirtuar el carácter deliberativo del Congreso ni eximir a la mayoría de su obligación de permitir que las minorías ejerzan su derecho a participar en condiciones de igualdad.
612. En esta línea, la Corte ha insistido en que el principio democrático no se agota en la simple expresión de la voluntad de las mayorías. El Congreso, como escenario de deliberación política, no solo cumple con la función de aprobar o improbar los proyectos de ley, sino que además debe garantizar un proceso en el que las diferentes fuerzas políticas tengan la posibilidad efectiva de incidir en la formación de la decisión legislativa. No basta con que un proyecto de ley obtenga los votos suficientes para ser aprobado; es imperativo que ese resultado sea producto de una deliberación en la que tanto las mayorías como las minorías hayan podido exponer y debatir sus posturas de manera adecuada. Este principio ha sido reconocido tanto en la jurisprudencia de esta Corte como en tribunales constitucionales de otros sistemas democráticos, donde se ha destacado que la legitimidad del procedimiento legislativo depende, en gran medida, de que el debate haya sido real, abierto y sustantivo.
613. En el presente caso, el argumento de la mayoría parlamentaria según el cual la oposición estaba recurriendo a tácticas dilatorias para obstruir el avance del proyecto no es suficiente para justificar la adopción de medidas que, en los hechos, eliminaron cualquier posibilidad de debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. Aun si se aceptara que hubo intentos de dilatar la discusión mediante herramientas reglamentarias -lo cual, como se ha analizado en apartados anteriores, forma parte legítima del juego parlamentario en un sistema democrático-, ello no justifica que la respuesta de la mayoría haya sido la supresión del debate. La utilización de herramientas como la suficiente ilustración o la adopción en bloque del texto del Senado sin discusión sustantiva no puede entenderse como una aplicación legítima del principio de colaboración armónica, sino como una distorsión del mismo para justificar una práctica incompatible con la Constitución.
614. De aceptarse la tesis según la cual la mayoría tiene el derecho de acortar o eliminar el debate cuando considere que la oposición está obstruyendo el proceso legislativo, se abriría la puerta a un grave debilitamiento del Congreso como órgano deliberativo. Esta interpretación, como ya se ha mencionado, llevaría a que, en el futuro, cualquier gobierno con mayoría parlamentaria pudiera desconocer el derecho de la oposición a intervenir en el debate, simplemente alegando que su comportamiento es obstructivo. Tal razonamiento haría posible que el Congreso se convierta en un escenario donde las decisiones no se toman después de un proceso de deliberación genuino, sino por la simple imposición de la mayoría, lo que desnaturalizaría por completo el sentido del procedimiento legislativo y vulneraría de manera grave el pluralismo político que la Constitución protege. Sobre la insuficiencia del tiempo restante en la legislatura como justificación para la supresión del debate
615. Por otro lado, los intervinientes en defensa del procedimiento seguido en la Cámara de Representantes objetan que el tiempo disponible en la legislatura estaba por agotarse y que, dada la urgencia de aprobar la reforma pensional antes del vencimiento del plazo de dos legislaturas, era imperativo recurrir a mecanismos excepcionales que permitieran concluir el trámite. Sin embargo, esta justificación resulta constitucionalmente inaceptable, ya que la urgencia legislativa no exime al Congreso de cumplir con los principios esenciales del procedimiento democrático ni justifica la omisión de etapas deliberativas fundamentales.
616. La Corte ha sido enfática en que la existencia de plazos constitucionales para la expedición de una norma no puede ser interpretada como una autorización para desconocer los principios de deliberación y publicidad que rigen el trámite legislativo. En la Sentencia C-737 de 2001, la Corte subrayó que el respeto por los procedimientos establecidos en la Constitución es un requisito sine qua non para la validez de las normas, y que la celeridad en el trámite no puede convertirse en una excusa para desconocer los derechos de las minorías y las garantías deliberativas que estructuran el funcionamiento del Congreso. En consecuencia, el argumento de la falta de tiempo no es suficiente para justificar la aprobación de una ley mediante un procedimiento que impida la discusión sustantiva de sus disposiciones.
617. El análisis detallado de los tiempos disponibles en la legislatura permite desvirtuar la afirmación de que no había margen para un debate más amplio en la Cámara de Representantes. Como se evidenció en el desarrollo del trámite, aún quedaban varios días hábiles antes del cierre de la legislatura en los que era posible continuar con la deliberación y permitir que la Cámara ejerciera su función de discusión y control sobre los artículos más controvertidos. La Constitución prevé herramientas que permiten extender el debate dentro del marco de las dos legislaturas, y la posibilidad de convocar sesiones extraordinarias para culminar el trámite es una opción legítima que ha sido utilizada en el pasado sin que ello haya sido considerado inconstitucional.
618. En la Sentencia C-440 de 2019, la Corte estudió un caso en el que una ley aprobatoria de un tratado internacional fue tramitada en sesiones extraordinarias posteriores al último período ordinario de la segunda legislatura. En esa oportunidad, la Corte consideró que la convocatoria a sesiones extraordinarias dentro de los límites de la legislatura no vulneraba el principio de consecutividad ni afectaba la validez del procedimiento legislativo. Esta jurisprudencia confirma que el Congreso tenía la posibilidad de continuar con la discusión del proyecto dentro del mismo período legislativo, sin necesidad de recurrir a atajos que limitaran el debate.
619. Más aún, el precedente de la Sentencia C-1047 de 2005, en la que la Corte analizó el trámite del acto legislativo que permitió la reelección inmediata del presidente de la República, es revelador en este contexto. En ese caso, la Corte validó el hecho de que la comisión de la Cámara hubiera acogido progresivamente el texto aprobado en el Senado, pero subrayó que el proceso se llevó a cabo con deliberación sustantiva y con votaciones separadas por artículos, asegurando que no se afectara la calidad del debate. En contraste, en el presente caso, la Cámara de Representantes aprobó en bloque la totalidad del articulado sin discusión individual de los artículos controvertidos, lo que impidió que se diera un debate sustancial sobre los aspectos más sensibles de la reforma.
620. La reducción de los espacios de deliberación bajo el argumento de que el tiempo legislativo estaba por agotarse configura una violación del principio de instrumentalidad de las formas, que ha sido desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional. Como lo ha señalado la Corte en reiteradas ocasiones, las formas procedimentales en el Congreso no son un formalismo vacío, sino instrumentos esenciales para garantizar la deliberación democrática y la calidad de las leyes. En este caso, la supresión del debate en la Cámara de Representantes no fue un simple defecto menor en el trámite, sino una alteración estructural del procedimiento que afectó la formación de la voluntad democrática del legislativo.
621. En consecuencia, la Corte no puede avalar una práctica en la que se justifique la omisión de la deliberación con base en la premura del calendario legislativo. Aceptar este argumento implicaría abrir la puerta a que, en cualquier caso en el que se acerque el vencimiento del plazo constitucional, se permita a una de las cámaras adoptar sin discusión el texto aprobado en la otra, despojando de contenido el principio bicameral y debilitando las garantías democráticas del proceso legislativo. Como se ha establecido en múltiples pronunciamientos, la urgencia política no puede ser utilizada como excusa para desconocer las garantías esenciales del procedimiento parlamentario.
622. Así, el argumento de la falta de tiempo para continuar con el debate no solo es inconsistente con la realidad del trámite legislativo, sino que también es incompatible con la doctrina constitucional sobre la instrumentalidad de las formas y la suficiencia de la deliberación parlamentaria. La Cámara de Representantes tenía mecanismos disponibles para continuar con el debate sin necesidad de suprimir la discusión sustancial de los artículos más controvertidos. La decisión de aprobar en bloque el texto del Senado sin discusión individual del articulado vulneró principios esenciales del procedimiento legislativo y afectó la validez constitucional de la norma aprobada.
623. Por ende, el argumento de que la premura legislativa justificaba la adopción de medidas excepcionales en la Cámara de Representantes tampoco resiste un análisis constitucional. La existencia de límites temporales para la aprobación de un proyecto de ley no puede servir de excusa para desconocer los principios que rigen el proceso legislativo. La jurisprudencia de esta Corte ha sido clara en señalar que la celeridad del trámite parlamentario no puede alcanzarse a costa del derecho de las minorías a participar en el debate. Así, el argumento de que la Cámara de Representantes no tenía otra opción que acoger el texto del Senado en bloque, pues de lo contrario la reforma corría el riesgo de hundirse, es insostenible por varias razones: i. El vencimiento del término de dos legislaturas no excusa la violación del procedimiento legislativo. La jurisprudencia de la Corte ha sido clara en que el cumplimiento de los plazos legislativos no puede ser una justificación para desconocer las reglas del debate parlamentario. ii. Aún quedaban días de legislatura para debatir la reforma. El argumento de la premura legislativa ignora que, al momento en que la Cámara de Representantes aprobó el texto del Senado en bloque, aún quedaban días hábiles en la legislatura para continuar con la discusión. No existía una imposibilidad material para continuar con el trámite de manera regular. iii. La reforma pudo haber sido aprobada sin eliminar la deliberación. La Cámara de Representantes pudo haber acogido el texto del Senado con una votación progresiva por artículos, garantizando un debate mínimo sobre los puntos más sensibles del proyecto. No era necesario eliminar por completo la deliberación para garantizar la aprobación de la reforma. iv. La reforma pudo haber sido presentada en el primer término de una legislatura, en vez del segundo periodo reduciendo el tiempo disponible para debatir un asunto de gran complejidad como lo es la reforma a un subsistema de seguridad social.
624. En conclusión, el argumento de la premura legislativa no es una justificación válida para la eliminación del debate. Si se acepta que las mayorías pueden omitir la deliberación por razones de urgencia, se abriría la puerta a que cualquier gobierno con mayoría en el Congreso pueda prescindir del debate siempre que argumente que necesita aprobar una ley con rapidez.
625. Lo ocurrido en la plenaria de la Cámara de Representantes el 14 de junio de 2024 constituye una clara vulneración de estos principios. No se trató de una simple limitación razonable del debate, sino de su eliminación parcial pero suficiente mediante una maniobra que impidió al final la posibilidad de una deliberación sustantiva. Aun si se acepta que la reforma pensional es una prioridad legislativa y que existía un riesgo de que el proyecto se hundiera por vencimiento del término de dos legislaturas, ello no autorizaba a las mayorías a desconocer las garantías del debate democrático. La necesidad política de aprobar una reforma no puede estar por encima de las reglas constitucionales que rigen el procedimiento legislativo. De lo contrario, se abriría la puerta a que cualquier proyecto de ley impulsado por el Ejecutivo pueda ser aprobado sin discusión en una de las cámaras bajo el pretexto de la urgencia legislativa.
626. En definitiva, la utilización del principio de colaboración armónica como justificación para la eliminación del debate parlamentario es una interpretación incorrecta e inconstitucional. La colaboración entre los poderes del Estado no puede significar la supresión del derecho de las minorías a participar en la deliberación. La Corte no puede validar un precedente en el que el argumento de la necesidad de gobernabilidad se convierta en un instrumento para vaciar de contenido el procedimiento legislativo. La Cámara de Representantes tenía la obligación de garantizar que el debate se llevara a cabo de manera sustantiva y no lo hizo. Esta omisión, lejos de ser una mera irregularidad subsanable, constituye un vicio estructural en la formación de la ley que afecta su validez constitucional. Evaluación de la necesidad de evitar la conciliación como justificación para eludir el debate
627. Entre los argumentos presentados por los intervinientes en defensa de la constitucionalidad de la Ley 2381 de 2024, destaca la afirmación de que la Cámara de Representantes no tenía alternativa distinta a la de adoptar en bloque el texto aprobado por el Senado, ya que someter el proyecto a conciliación habría puesto en riesgo su aprobación dentro del plazo de dos legislaturas. Según esta tesis, la conciliación no solo habría generado incertidumbre sobre el futuro del proyecto, sino que también habría abierto la puerta a nuevas tácticas dilatorias por parte de la oposición, lo que habría comprometido su viabilidad.
628. Este razonamiento, sin embargo, es inaceptable desde el punto de vista constitucional. La conciliación es un mecanismo legítimo y estructural dentro del procedimiento legislativo, diseñado precisamente para armonizar las diferencias entre los textos aprobados en cada cámara y garantizar la coherencia normativa. La Corte ha señalado en múltiples oportunidades que este procedimiento no es una anomalía ni un obstáculo para la formación de la ley, sino una herramienta fundamental del bicameralismo funcional.
629. En la Sentencia C-1047 de 2005, la Corte analizó el papel de la conciliación en el trámite de los actos legislativos y estableció que este mecanismo es un componente esencial del proceso legislativo bicameral. En ese fallo, la Corte reconoció que la existencia de diferencias entre los textos aprobados por cada cámara es una consecuencia natural del debate democrático y que la función de la conciliación es precisamente resolver esas discrepancias de manera institucional. En ningún caso la necesidad de acudir a este procedimiento puede interpretarse como un problema que justifique la eliminación del debate en una de las cámaras. Más aún, la urgencia legislativa, por sí sola, no puede justificar la omisión de garantías deliberativas ni servir de pretexto para adoptar atajos que vacían de contenido el proceso legislativo.
630. El argumento de que la conciliación debía evitarse porque habría puesto en riesgo la aprobación del proyecto también carece de sustento. La existencia de diferencias entre los textos aprobados por el Senado y la Cámara de Representantes no implica que el proyecto necesariamente se habría hundido en el trámite de conciliación. La práctica parlamentaria demuestra que, en la mayoría de los casos, las comisiones de conciliación logran acuerdos que permiten la aprobación definitiva del proyecto. En este sentido, la posibilidad de que la reforma pensional no superara el trámite de conciliación era meramente especulativa y no constituye una justificación válida para suprimir el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.
631. Más aún, la Corte ha sido clara en señalar que el factor tiempo no puede utilizarse como una excusa para desconocer las garantías deliberativas en el proceso legislativo. En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte anuló el trámite del Código Electoral debido a que la premura por su aprobación llevó a una reducción indebida de los espacios de deliberación. En ese caso, la Corte subrayó que el respeto por los procedimientos legislativos es una condición ineludible para la validez de las normas, y que la urgencia política no puede ser utilizada como justificación para eliminar el debate.
632. Aplicando estos criterios al caso concreto, resulta evidente que la decisión de la Cámara de Representantes de adoptar en bloque el texto del Senado bajo el pretexto de evitar la conciliación vulneró los principios del bicameralismo funcional y la deliberación sustancial. El Congreso no puede eliminar total o parcialmente una etapa fundamental del procedimiento legislativo con el argumento de que su cumplimiento podría generar obstáculos políticos. La conciliación es una garantía de equilibrio institucional, y su omisión privó a la Cámara de Representantes de la oportunidad de ejercer su función de revisión y control sobre el articulado del proyecto.
633. Desde una perspectiva comparada, la importancia del mecanismo de conciliación en sistemas bicamerales es ampliamente reconocida. En España, por ejemplo, cuando existen discrepancias entre los textos aprobados por el Congreso de los Diputados y el Senado, se activa una Comisión Mixta Congreso-Senado,556 cuyo propósito es alcanzar un acuerdo que armonice las diferencias entre ambas cámaras. Como hemos mencionado previamente, en Alemania, el Bundestag y el Bundesrat deben garantizar que las leyes sean objeto de una deliberación sustancial en ambas cámaras, y el uso de mecanismos de concertación es una práctica institucionalizada que permite la construcción de consensos sin que ello implique la eliminación del debate.557
634. Aceptar la premisa de que la conciliación podía ser evitada con el fin de garantizar la aprobación de la reforma pensional generaría un precedente preocupante. En el futuro, cualquier mayoría parlamentaria podría optar por adoptar sin discusión los textos aprobados en la otra cámara, con el pretexto de que acudir a conciliación podría generar incertidumbre sobre el futuro del proyecto. Esto vaciaría de contenido el principio bicameral y reduciría el Congreso a un órgano de ratificación mecánica, contrario a la arquitectura institucional de la democracia representativa.
635. En conclusión, la supuesta necesidad de evitar la conciliación no puede ser utilizada como justificación para eliminar el debate legislativo en una de las cámaras. La conciliación es un mecanismo legítimo y necesario dentro del procedimiento bicameral, y su omisión en este caso vulneró el derecho de la Cámara de Representantes a ejercer su función deliberativa. La premura legislativa y el temor a dificultades políticas no constituyen razones válidas para desconocer el principio de deliberación sustantiva, y el precedente que se derive de este caso debe reforzar la importancia del respeto a los procedimientos parlamentarios como garantía fundamental del Estado de derecho. Conclusión y consecuencias jurídicas
636. El análisis detallado del trámite legislativo seguido en la aprobación de la Ley 2381 de 2024 demuestra que la plenaria de la Cámara de Representantes incurrió en una grave elusión del debate, lo que configura un vicio de procedimiento. Los argumentos presentados por los intervinientes en defensa de la constitucionalidad de la norma, basados en la supuesta existencia de obstruccionismo parlamentario, la suficiencia del debate en el Senado y la necesidad de evitar la conciliación, no resisten un escrutinio constitucional riguroso.
637. El procedimiento seguido en la Cámara de Representantes para la aprobación de la Ley 2381 de 2024 desconoció los principios fundamentales que rigen la formación de la ley en el ordenamiento constitucional. La decisión de aprobar en bloque el texto previamente adoptado en el Senado, sin una deliberación sustantiva, constituyó una violación grave al principio del bicameralismo funcional y al derecho de las minorías parlamentarias a participar de manera efectiva en el proceso legislativo. A lo largo de este análisis se demostró que la supresión del debate en una de las cámaras no solo vulnera el procedimiento legislativo, sino que también afecta la legitimidad democrática de la norma resultante.
638. El principio de bicameralismo, pilar del procedimiento legislativo en Colombia, exige que ambas cámaras del Congreso deliberen de manera autónoma y sustantiva sobre los proyectos de ley. En este caso, la Cámara de Representantes incumplió este mandato al aprobar en bloque el texto que había sido aprobado en segundo debate por el Senado de la República sin un examen detallado de los artículos y sin permitir la discusión de las proposiciones presentadas. Esta práctica vacía de contenido la doble revisión legislativa y convierte el procedimiento en una simple ratificación formal de decisiones adoptadas en la otra cámara, lo que es incompatible con la estructura democrática del Congreso.
639. La existencia de dos cámaras dentro del Congreso de la República responde a un diseño constitucional que busca garantizar una deliberación más amplia, plural y ponderada de las leyes, evitando que su expedición dependa exclusivamente de la voluntad de una mayoría circunstancial. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que el principio de bicameralismo no puede convertirse en una mera formalidad, sino que exige que cada cámara del Congreso ejerza su función de manera autónoma e independiente. En el presente caso, la ausencia de deliberación en la Cámara de Representantes constituyó un desconocimiento de esta garantía institucional, vaciando de contenido el principio bicameral y despojando a esta corporación de su papel de control y equilibrio dentro del procedimiento legislativo.
640. Aun cuando el debate en el Senado hubiera sido extenso como lo fue, ello no eximía a la Cámara de Representantes de su deber constitucional de deliberar. La deliberación no es un simple trámite formal ni un requisito accesorio del procedimiento legislativo; es, por el contrario, la esencia misma del proceso de formación de la ley. No puede perderse de vista que la democracia no se agota en la voluntad de la mayoría, sino que exige el respeto por el derecho de las minorías a participar en condiciones de igualdad en la adopción de las decisiones públicas. La Corte ha señalado en múltiples oportunidades que el Congreso debe estructurar sus debates de manera que todas las fuerzas políticas puedan expresar sus puntos de vista y ejercer su influencia en la determinación del contenido normativo. Sin embargo, en el presente caso, el procedimiento adoptado por la Cámara de Representantes desconoció esta premisa y restringió la posibilidad de que las bancadas minoritarias ejercieran su derecho a intervenir en el proceso.
641. Asimismo, el derecho de las minorías a participar en el debate legislativo fue desconocido de manera flagrante. La aplicación de la moción de suficiente ilustración en la plenaria de la Cámara no fue utilizada como un mecanismo legítimo para cerrar la deliberación después de un debate sustancial, sino como un instrumento para impedir cualquier discusión sobre los aspectos controvertidos del proyecto. La Corte ha sido clara en que este tipo de prácticas son inconstitucionales, pues desnaturalizan el procedimiento legislativo y afectan la formación de la voluntad democrática dentro del Congreso.
642. El argumento del obstruccionismo parlamentario no podía ser utilizado como una justificación válida para suprimir el debate legislativo. La oposición tiene el derecho legítimo de utilizar herramientas reglamentarias para manifestar su desacuerdo con un proyecto de ley, y el uso de recusaciones, impedimentos y proposiciones dentro del marco normativo del Congreso no puede ser considerado, per se, una táctica obstructiva. Aceptar esta argumentación sentaría un precedente sumamente peligroso, pues permitiría que en el futuro las mayorías legislativas silencien a la oposición bajo el pretexto de que su participación entorpece el proceso legislativo.
643. Tampoco resulta constitucionalmente admisible el argumento de que la urgencia legislativa justificaba la supresión del debate. Si bien la necesidad de aprobar la reforma pensional antes del vencimiento del término de dos legislaturas pudo haber generado presiones políticas y temporales, ello no autorizaba a desconocer las garantías propias del procedimiento legislativo. En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte reiteró que el respeto por las reglas del trámite parlamentario es un requisito esencial para la validez de las leyes, sin importar la importancia o la urgencia de la norma en cuestión. La expedición de una ley mediante un procedimiento abreviado que omita garantías fundamentales de deliberación no solo afecta la legitimidad de la norma, sino que también sienta un precedente riesgoso que podría permitir que en el futuro las mayorías parlamentarias recurran a estrategias similares para evadir la deliberación democrática.
644. Un análisis detallado del caso demuestra, además, que el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público no puede ser utilizado como justificación para eliminar el debate parlamentario. El artículo 113 de la Constitución consagra la obligación de que los órganos del Estado cooperen en la realización de sus fines, pero de ello no se desprende la posibilidad de restringir derechos fundamentales en nombre de la estabilidad política. En la Sentencia C-816 de 2004, la Corte subrayó que el principio de colaboración armónica no puede desvirtuar el carácter deliberativo del Congreso ni convertirse en una herramienta para suprimir el derecho de las minorías a participar en el proceso legislativo. En el presente caso, el argumento de que la aprobación en bloque del texto del Senado se adoptó en aras de garantizar la gobernabilidad desconoce que la función del Congreso no es meramente ratificadora, sino deliberativa. El debate parlamentario no es un obstáculo para la gobernabilidad, sino una condición indispensable para su legitimidad.
645. De igual forma, la acusación de que la oposición incurrió en obstruccionismo carece de sustento constitucional. No existe en el ordenamiento jurídico una norma que prohíba la dilación de los congresistas ni que permita a las mayorías restringir el debate bajo el argumento de que la oposición está entorpeciendo el trámite legislativo. La oposición política desempeña un papel esencial en el Congreso y que el ejercicio de sus facultades reglamentarias no puede ser descalificado simplemente por generar dificultades en la aprobación de una norma. En este caso, ni los intervinientes ni el Procurador General de la Nación han demostrado que las recusaciones, impedimentos y otras herramientas utilizadas por la oposición hayan sido infundadas o fraudulentas, por lo que no es posible calificar su actuación como obstruccionismo ilegítimo. Aceptar que el uso de estos mecanismos puede ser calificado de obstruccionismo sentaría un precedente sumamente peligroso, pues permitiría que en el futuro las mayorías legislativas silencien a la oposición bajo el pretexto de que su participación "entorpece" el proceso legislativo.
646. Así entonces, como mencionamos previamente, aceptar que la conducta de la oposición en el trámite de la Ley 2381 de 2024 configura un obstruccionismo que justifica la supresión del debate en la Cámara de Representantes implicaría una regresión inaceptable del modelo deliberativo consagrado por la Constitución. Una tesis en ese sentido erosionaría los límites entre el uso legítimo de las herramientas de oposición y el ejercicio abusivo del poder de las mayorías, al permitir que estas decidan cuándo el disenso se convierte en exceso. La Corte no puede convertirse en árbitro de estrategias políticas, ni permitir que el juicio sobre la conducta de los congresistas sustituya el control objetivo sobre el cumplimiento del procedimiento legislativo.
647. Por ello, no puede admitirse que el cierre del debate se legitime como una reacción frente a una supuesta obstrucción institucional, pues ello equivaldría a validar una doctrina de autodefensa legislativa sin parámetros ni controles, que haría del Congreso un órgano asimétrico en el que las mayorías podrían imponer su voluntad sin contrapesos. Equiparar el uso de mecanismos reglamentarios por parte de la oposición amparados por la Ley 5ª de 1992 con la supresión deliberada del debate por parte de la mayoría constituye un falseamiento inaceptable de la lógica democrática. La Corte debe rechazar este tipo de simetrías engañosas, reafirmar que la deliberación plural es una exigencia sustancial en el proceso de formación de la ley, y reiterar que la legitimidad de una norma no se agota en la existencia de mayorías, sino que exige el cumplimiento riguroso de los principios procedimentales que estructuran la democracia constitucional. La Corte no puede equiparar el ejercicio de derechos de los congresistas con su desconocimiento. Hacerlo significaría legitimar el poder disciplinario de las mayorías y erosionar las condiciones básicas de la democracia deliberativa.
648. Del mismo modo, la supuesta necesidad de evitar la conciliación no es una justificación constitucionalmente válida para omitir el debate en una de las cámaras. La conciliación es un mecanismo legítimo del procedimiento legislativo, diseñado precisamente para armonizar las diferencias entre los textos aprobados en el Senado y la Cámara de Representantes. No existe en la Constitución ninguna disposición que permita suprimir la deliberación para evitar este procedimiento, y la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera reiterada que el principio de instrumentalidad de las formas no puede ser invocado para justificar la omisión de garantías fundamentales del trámite legislativo.
649. En consecuencia, el vicio de procedimiento identificado en este caso fue de tal magnitud que afectó la validez de la Ley 2381 de 2024. A diferencia de irregularidades menores que pueden ser subsanadas o corregidas dentro del mismo proceso legislativo, la supresión -así hubiere sido parcial- del debate en la plenaria de la Cámara de Representantes constituyó una violación del procedimiento.
650. En mi condición de ponente, plantee a la Corte declarar la inexequibilidad de la Ley 2381 de 2024 por la existencia de un vicio de procedimiento insubsanable, en tanto la supresión así hubiera sido parcial del debate en la Cámara de Representantes no fue un simple error formal, sino una alteración estructural del procedimiento legislativo que vulneró principios fundamentales de la democracia parlamentaria.
651. La decisión de la Corte en este caso no solo tendrá un impacto sobre la validez de la reforma pensional, sino que también sentará un precedente fundamental sobre la importancia de la deliberación sustancial en el procedimiento legislativo. En efecto, la necesidad de respetar el debate en ambas cámaras reforzaría la arquitectura democrática del sistema legislativo y evitaría que en el futuro se repitan prácticas que restrinjan el derecho de las minorías a incidir en la formación de la ley. En este sentido, la inexequibilidad de la Ley 2381 de 2024 debía ser entendida no como una simple consecuencia de un vicio formal, sino como una reafirmación del papel del Congreso como un órgano deliberativo, pluralista y representativo, en el que la formación de la ley no puede ser reducida a un acto de imposición mayoritaria sin discusión sustancial. Luego de surtido el debate correspondiente, la Sala Plena, concluyó que sin duda, en el segundo debate que se inició en la plenaria de la Cámara de Representantes a partir del 14 de junio de 2024, se configuró un vicio relevante que afectó de manera grave los principios de deliberación y consecutividad y, con ellos, el principio democrático, en el proceso de aprobación del proyecto de ley que, sin haberse subsanado, culminó con la sanción de la Ley 2381 de 2024. En efecto, del debate se concluyó que tal y como desprende del artículo 157 de la Constitución Política, le está prohibido a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, renunciar a la labor de debatir los proyectos de ley sometidos a su consideración. En otras palabras, todo proyecto, para convertirse en Ley, debe cumplir con el número mínimo de debates que han sido establecidos por la Constitución. Esta regla, además, garantiza que, por la lógica del modelo bicameral que caracteriza al Congreso de la República, las leyes sean el resultado de una deliberación amplia, pausada y reflexiva. En consecuencia, si el debate se evita o se elude por alguna de las instancias del Congreso de la República en el proceso de formación de una ley, ello constituye un vicio de procedimiento. La Sala Plena señaló que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los congresistas deben -en el último de los debates que se surta sobre un proyecto de ley- cumplir tres exigencias: (i) debatir y votar el informe de ponencia, (ii) debatir el articulado del informe de ponencia, y (iii) votar el articulado, el título y la pregunta sobre si se desea que la iniciativa se convierta en ley. Esta Corte ya ha sostenido que debatir no es sinónimo de votar. No porque se vote una iniciativa, podrá asumirse que hubo deliberación. La deliberación, en esencia, es el paso previo a la votación y es el escenario donde los congresistas pronuncian su voluntad política de aprobar o improbar un articulado, siempre con el respeto debido a las minorías y al pluralismo. A partir de lo antedicho, en el presente caso quedó demostrado que se incurrió en una elusión o por lo menos en una insuficiencia del debate. Esto obedece al hecho de que, aunque la plenaria de la Cámara de Representantes sí debatió, de manera general, el informe de ponencia positivo en un primer momento -e incluso lo aprobó-, nunca debatió la totalidad de su articulado, aunque frente al mismo (i) existía un importante número de proposiciones, y (ii) se había solicitado el debate separado de algunos de sus artículos. Esta conclusión se desprende de la revisión exhaustiva que la Corte realizó respecto de lo ocurrido en la plenaria de la Cámara de Representantes. La Corte tuvo en cuenta que una vez se inició la discusión del articulado en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes ésta aprobó 6 artículos, en bloque, frente a los cuales no se había formulado proposición alguna (se trató de los artículos 51, 62, 66, 68, 84 y 88). Acto seguido tuvo lugar una larga discusión que se centró en el artículo 94 de la ponencia presentada para debate. Inicialmente se discutió una proposición que buscaba que el referido artículo se votara en primer lugar. Luego se discutió y votó negativamente otra proposición que planteaba la entrada en vigencia escalonada del sistema (allí se sugería que el pilar solidario entrara en vigencia el 1 de julio de 2025, y los dos pilares restantes entraran en vigencia el 1 de julio de 2026). Finalmente se votó, también negativamente, una proposición que buscaba que el sistema entrara en vigencia el 1 de julio de 2027. En tanto las proposiciones antedichas se habían negado, la plenaria estaba presta a decidir sobre el artículo de la vigencia, en la forma en que había sido presentado en la ponencia. Hasta ese momento, como puede verse, (i) se habían votado 6 artículos en bloque, y (ii) se había discutido -pero no votado- el artículo 94 de la ponencia. Sin embargo, y antes de que se procediera con la votación de este último artículo, se presentó a la Mesa Directiva la proposición que, de manera intempestiva, sugería adoptar en su plenitud el texto aprobado por el Senado de la República el día 23 de abril de 2024. Una vez se presentó esta proposición se otorgó el espacio para su discusión. El debate que se desarrolló en ese momento se centró en la viabilidad -o inviabilidad- de acoger el texto aprobado por el Senado de la República. Como lo he advertido, unos congresistas señalaron que la aprobación de la proposición implicaría la destrucción del modelo bicameral que caracteriza al Congreso de la República, y otros defendieron la propuesta expresando que esa era la única vía para garantizar la aprobación de una reforma que resultaba esencial para el país. En cuanto a lo sustancial: el debate sobre el articulado fue inexistente. En efecto, en la plenaria de la Cámara de Representantes, algunos congresistas defendieron la decisión de adoptar el texto del Senado de la República -y no discutir la ponencia contenida en la Gaceta 700 de 2024-, argumentando que esta era una medida para responder al obstruccionismo que se presentó. En ese orden, algunos representantes sugirieron que era más importante aprobar la reforma pensional, que dar un debate extenso y concienzudo sobre cada uno de sus contenidos. Además, mencionaron que, si la plenaria de la Cámara de Representantes adoptaba un texto distinto al del Senado, muy seguramente habría sido necesario acudir a la comisión de conciliación. Y en ese escenario, -dijeron-seguramente el proyecto se habría hundido. El análisis detallado del trámite legislativo seguido en la aprobación de la Ley 2381 de 2024 demostró que la plenaria de la Cámara de Representantes incurrió en una grave elusión o insuficiencia del debate, lo que configuró un vicio de procedimiento. Los argumentos presentados por los intervinientes en defensa de la constitucionalidad de la norma, basados en la supuesta existencia de obstruccionismo parlamentario, la suficiencia del debate en el Senado y la necesidad de evitar la conciliación, no resistieron un escrutinio constitucional riguroso. Se concluyó entonces que el procedimiento seguido en la Cámara de Representantes para la aprobación de la Ley 2381 de 2024 desconoció los principios fundamentales que rigen la formación de la ley en el ordenamiento constitucional. La decisión de aprobar en bloque el texto previamente adoptado en el Senado, sin una deliberación sustantiva, constituyó igualmente una violación grave al principio del bicameralismo funcional y al derecho de las minorías parlamentarias a participar de manera efectiva en el proceso legislativo. La supresión del debate en una de las cámaras no solo vulnera el procedimiento legislativo, sino que también afecta la legitimidad democrática de la norma resultante. Aunque prima facie el defecto advertido podría considerarse insubsanable como se propuso en la ponencia ante la Sala Plena, debo reconocer que el análisis detallado de lo ocurrido en las sesiones de la plenaria de la Cámara de Representantes entre el 11 y el 14 de junio de 2024 generó dudas sobre la razonabilidad de la calificación del vicio como insubsanable. Por ello, a solicitud unánime de mis demás compañeros de la Sala Plena, finalmente apoyé la tesis conforme a la cual una duda de este tipo debe ser resuelta mediante la aplicación del principio in dubio pro legislatoris, esto es, en favor de la decisión mayoritaria adoptada por el Congreso de la República, lo cual explica mi voto y esta extensa aclaración del mismo. En esas condiciones excepcionales, correspondía a la Corte aplicar de forma favorable al principio democrático la previsión contenida en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política y permitir al Congreso enmendar el vicio que ha sido demostrado y aceptado por unanimidad en la Sala. Ahora bien, de lo anterior no se sigue que ante procesos deliberativos complejos el Congreso quede relevado del cumplimiento estricto del principio de consecutividad, o del deber de garantizar que en la formación de la ley se respeten los mínimos de deliberación democrática y los derechos de las minorías que dotan de legitimidad el ejercicio de la función legislativa y su producto más claro: la ley. Así, es deber insoslayable del juez constitucional como garante de la supremacía e integridad de la Constitución Política velar por el cumplimiento estricto del principio democrático, eje axial y fundamento del orden constitucional colombiano. De modo que, aunque en este caso la Corte aplicó de forma correcta el principio in dubio pro legislatoris para analizar lo ocurrido en el proceso de aprobación de la Ley 2381 de 2024 en la plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión del 14 de junio de 2024, comprobado el vicio de procedimiento, corresponderá a la Corte constatar con el mayor rigor que el vicio sea subsanado mediante la garantía plena de la deliberación democrática. Esto supone entender que resulta inadmisible la tesis según la cual la votación positiva de una proposición de aprobación global del texto de un proyecto de ley proveniente de otra cámara es suficiente para tener por formada la voluntad legislativa. Ignorar las proposiciones presentadas por los congresistas sobre asuntos puntuales del proyecto de ley, abstenerse de darles debate o decidir unilateralmente que estas carecen de objeto en tanto la proposición global ha sido votada desconocería de manera flagrante lo previsto en el artículo 157 de la Constitución Política, según el cual para que un proyecto se convierta en ley debe haber sido aprobado en cada cámara en debates de comisión y de plenaria. Así, la subsanación del vicio que la Corte encontró demostrado exige que, no solo se debata con suficiencia la conveniencia de la proposición sustitutiva presentada por varios Representantes, sino que se debata el proyecto de ley propiamente dicho, esto es, el texto aprobado en segundo debate por el Senado de la República, que respecto de él los representantes puedan presentar proposiciones sustitutivas, aditivas, supresivas o modificatorias, y que ellas se estudien y se debatan, independientemente que se aprueben o no. Asumir lo contrario implicaría consentir que la Cámara de Representantes decline el cumplimiento de la función legislativa que le atribuye la Constitución Política. Fecha ut supra, JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado